Убеждение и принуждение:

Методы убеждения и принуждения используются во всех сферах и на всех уровнях управления, во многом определяя содержание и конкретное проявление других методов. Например, экономические и административные методы государственного управления, основанные на методе убеждения.

Убеждение – система методов правового и неправового характера, осуществляемая государственными и негосударственными органами, и проявляется в применении воспитательных, поощрительных, разъяснительных мероприятий с целью формирования у граждан понимания необходимости выполнения предписаний нормативных актов. Основными формами убеждения, применяемыми в государственном управлении являются: организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных задач (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведение семинаров, собраний, и т. п); воспитание (экономическое, правовое, моральное и др.); личный пример; разъяснение задач государственного управления (устно или через средства массовой информации); инструктаж лиц подчиненного аппарата и общественности по вопросам наиболее действенного выполнения поставленных задач; поощрение (моральное – благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания, материальное –денежные премии, путевки и т. др.); критика работы и поведения отдельных лиц; организация определенных мероприятий.

Принуждение – дополнительный метод государственного управления, психологическое или физическое воздействие государственных органов (должностных лиц) на определенных лиц с целью заставить их исполнять предписания правовых норм. Государственное принуждение проявляется в двух формах: судебной и административной. Основывается на авторитете государства и силе закона, направленный на выработку определенных форм поведения и поддержание общественной дисциплины.

Все методы государственного управления взаимодополняют друг друга, связаны между собой и образуют единую систему.

В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы.

Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий — это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.

С теоретической точки зрения вопрос об административно - правовых методах целесообразно рассматривать с двух сторон:

1) теоретического обоснования необходимости существования методов управления и их важности в управленческой среде;

2) формирования и нормативного обеспечения механизма его реализации

Метод управленческих действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. С помощью методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления — необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития.

В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческих действий. К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие:

1) существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

2) цель использования метода управления или его практическое назначение — обеспечение государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

3) методы применяются и используются в процессе публично-управленческой деятельности;

4) существует особое правоотношение между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного характера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами и средствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

5) в правовых актах устанавливается управляющее воздействие, т. е. правовое регулирование порядка применения метода управления. В управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

6) методы являются средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий;

7) методы отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юридически властные полномочия соответствующего субъекта управления;

8) содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

9) как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

10) нормотворческие и индивидуально-распорядительные полномочия реализуются субъектами государственно-властного управленческого воздействия, т. е. в некоторых случаях необходимо приложить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в других случаях применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

11) методы управления динамичны, т. е. они привносят в управленческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необходимых функций и полномочий;

12) существует установленный законодательством порядок применения методов управления;

13) существуют организационно-правовые формы применения методов управления или правовые формы их выражения. Они напрямую зависят от форм, используемых в процессе управления, т. е. методы управления могут содержаться в формах управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно взаимосвязаны. Например, метод административного принуждения реализуется в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т. д.). Методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества в тех случаях, когда для обеспечения управляющего воздействия необходимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

14) метод управления имеет специфической характер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренных законами ограничений для госу-дарственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения, принятие решения о размещении государственного заказа, заключение государственного контракта, разработка государственной программы стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства);

15) в методе управления содержится индивидуальное (применяемое должностным лицом единолично) или коллегиальное воздействие на объект управления (применяемое воздействие — результат коллегиального обсуждения и осуществления);

16) существуют временные пределы применения метода управления. Управленческое воздействие может быть кратковременным (единовременным, одномоментным), т. е. когда необходимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора с помощью использования метода управления. Вместе с тем метод управления для достижения определенной цели или задачи может применяться в течение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности).

Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц.

2. Экономические методы управления. Административные методы управления

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.

Прямые методы характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами.

Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия.

В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При их реализации не происходит прямого экономического влияния на субъектов права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты.

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права.

Прямое воздействие — это издание приказа, распоряжения, исходящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. Внеэкономический характер административных методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемых, т. е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующих положений, распоряжений и указаний, т. е. главное воздействие здесь — моральное. При этом субъекты, обязанные подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает их должное поведение.

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необходимо также для обеспечения реализации государством своей экономической функции.

 Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие:

• монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);

• государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;

• управление объектами государственной собственности;

• осуществление государственного контроля в экономической сфере;

• регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т. д. 

К методам прямого административного воздействия относится также устанавливаемое государственными органами для различных организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование хозяйственной деятельности, квотирование.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

1) в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);

2) на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются в целях принятия нормативных правовых актов) и индивидуальные (применяются в целях принятия индивидуального административного акта) методы управления;

3) по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные, уполномочивающие и поощрительно-рекомендательные методы управления.

Императивные методы содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения.

Уполномочивающие методы разрешают совершать определенные действия либо принимать соответствующие акты управления.

Поощрительно-рекомендательные методы содержат поощрения или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов.

Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми объектами установленных правил и положений в своей деятельности. Таким образом  достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратных (например, материальное поощрение служащих в органах государственного управления; обеспечение действия для должностных лиц установленных в законе материальных и имущественных льгот), так и экономических отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумных нововведений, поддержка некоторых отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговых льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемых со стороны органов государственного управления достигается при применении экономических методов косвенным путем.

Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которых можно выделить, например, следующие:

o опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц;

o формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания;

o обеспечение правовой защиты в рамках административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц;

o издание актов управления, управомочивающих на совершение соответствующих действий и принятие управленческих решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческих действий;

o нормативное установление механизма стимулирования.

Экономические методы публичного управления так же, как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздействие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных командах, понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом.

 Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие:

· государственная информация и прогнозы;

· государственные программы, контракты и заказы;

· регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки;

· налоговая и амортизационная политика.

Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и обладают общими чертами:

1) управленческое содержание;

 2) субъекты применения;

 3) объекты управляющего воздействия;

4) необходимость достижения целей и решения задач управления;

5) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления).

Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов; в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К числу традиционно используемых методов управления относятся следующие:

Ø регулирование управленческой деятельности;

Ø установление соответствующих положений, действующих в системе государственного управления;

Ø принятие решения о необходимости внедрения в процесс управления новых управленческих технологий и инструментов;

Ø установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении тех или иных действий или принятии соответствующих решений;

Ø устное либо письменное распоряжение о необходимости выполнения конкретного задания;

Ø управление объектами государственной собственности;

Ø осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию;

Ø принятие решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственных соответствующим органам государственного управления;

Ø бюджетная финансовая поддержка отдельных отраслей, производств, предприятий;

Ø осуществление антимонопольной деятельности;

Ø установление стандартов, правового режима осуществления сертификационной деятельности, государственной статистики;

Ø принятие решения об удовлетворении требований субъектов публичного управления;

Ø принятие решения о реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти;

Ø формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

Ø приостановление или отмена правовых актов управления;

Ø принятие решения о необходимости заключения публично-правовых договоров (административных договоров);

Ø размещение государственного заказа;

Ø государственная регистрация (уставов муниципальных образований, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти);

Ø установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел;

Ø осуществление контрольной и надзорной деятельности;

Ø осуществление административной юрисдикции;

Ø осуществление нормотворческой деятельности;

Ø применение мер административного принуждения;

Ø проведение поощрительных и иных стимулирующих мероприятий;

Ø применение мер материальной ответственности.

3. Убеждение как основной метод управления

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различных проявлений.

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.

Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неисполнения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашение могут способствовать воспитанию привычки соблюдать команду.