Местные органы управления от февраля к октябрю 1917 г. Двоевластие на местах.

Формирование новой системы государственного устройства в России началось с 25 октября 1917 г., когда столица Российского государства находилась фактически под контролем восставших. Утром этого дня было опубликовано обращение «К гражданам России!», написанное В. И. Лениным. В нем сообщалось, что Временное правительство низложено, а государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов — Военно-революционного комитета, стоящего во главе петроградского пролетариата и гарнизона. Вечером 25 октября открылся II Всероссийский съезд Советов. Одним из первых актов II съезда было принятие обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам!», в котором фиксировалось изменение государственной власти. Констатировалось, что съезд берет власть в свои руки и постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Так было провозглашено установление Советской власти.

В связи с этим встал вопрос о формировании новых органов власти и управления. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Из 101 члена ВЦИК 62 были большевиками; 29 — левыми эсерами; 6 — меньшевиками-интернационалистами. Председателем ВЦИК был избран Л. Б. Каменев, которого 8 ноября заменил Я. М. Свердлов. Впоследствии ВЦИК создавал отделы, которым принадлежало право контроля, смещения правительства или изменения его состава.

[Система управления страной после прихода к власти большевиков (1917 г.)]

Съезд Советов образовал временное (т. е. до созыва Учредительного собрания) рабочее и крестьянское правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком), который получил право законодательной инициативы, оставаясь подотчетным и ответственным перед съездом Советов и ВЦИК. Основным звеном среди центральных органов государственного управления стал Народный комиссариат, призванный возглавить ту или иную сторону государственной деятельности. Совет народных комиссаров составлял правительство Российской Республики. Соединение законодательных и исполнительных функций было характерной отличительной чертой новой власти.

По поводу принципов формирования правительства — многопартийного либо однопартийного — на съезде произошла острая дискуссия. Левые эсеры, стремившиеся к созданию широкой социалистической правительственной коалиции, отказались войти в правительство. В результате его сформировали большевики. Председателем СНК стал В. И. Ленин. Народными комиссарами были назначены: по внутренним делам — А. И. Рыков; по делам земледелия — В. П. Милютин; труда — А. Г. Шляпников; торговли и промышленности — В. Л. Ногин; по иностранным делам — Л. Д. Троцкий; финансов — И. И. Скворцов; просвещения — А. В. Луначарский; юстиции — Г. И. Оппоков; продовольствия — И. А. Теодорович; почт и телеграфа — Н. П. Авилов; по делам национальностей — И. В. Сталин; комитета по военным и морским делам — В. А. Антонов; Н. В. Крыленко и П. Е. Дыбенко.

à [История государственного управления. Хрестоматия: «Декрет II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства»]

Таким образом, на II Всероссийском съезде Советов были заложены основы нового государственного устройства — Советской Республики, — призванной выражать и защищать интересы трудящихся. На этом съезде были сформулированы основные направления внутренней и внешней политики нового государства: установление мира, безвозмездная передача земли крестьянам, введение рабочего контроля над производством, демократизация армии и др. Эти программные тезисы были конкретизированы 26 октября в первых декретах советской власти — о мире и о земле.

В Декрете о мире советское правительство обращалось ко всем правительствам воюющих стран и их народам начать немедленные переговоры о заключении справедливого, демократического мира без аннексий и контрибуций.

Существование советской власти было невозможно без коренной ломки старых аграрных отношений. Декрет о земле стал основой преобразования деревни. Он утвердил главные принципы аграрной политики: конфискацию помещичьих земель, передачу помещичьих, монастырских, удельных земель вместе с инвентарем в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Декрет декларировал отмену частной собственности на землю, превращение высококультурных хозяйств в показательные государственные или общественные имения. Остальные земли подлежали разделу, раздел предусматривал трудовую или потребительскую норму с периодическими переделами.

Большевики, захватив власть, искали возможности расширения ее социальной базы. С этой целью они вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В начале ноября 1917 г. на пленарном заседании ВЦИК была принята компромиссная резолюция «Об условиях соглашения социалистических партий». В ней подчеркивалось, что соглашение возможно лишь при условии признания II съезда Советов единственным источником власти и признания программы Советского правительства, как она выражена в декретах о мире и о земле. Переговоры большевиков с левыми эсерами завершились в декабре 1917 г. созданием коалиционного правительства. В состав СНК наряду с большевиками вошли 7 представителей партии левых эсеров. Представители левых эсеров входили не только в центральные органы управления, но и в состав правительств национальных республик, ревкомов, органов по борьбе с контрреволюцией, руководили армейскими частями. При их непосредственном участии была разработана и принята III Всероссийским съездом Советов «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая провозгласила Россию Республикой Советов. Блок с левыми эсерами позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу — объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Это объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г.

Между тем союз большевиков с левыми эсерами оказался недолговечным. Так, 18 марта 1918 г., не признав ратификацию Брестского мира, левые эсеры вышли из правительства, а в июле 1918 г. подняли мятеж против советской власти, который был быстро подавлен. Разрыв союза большевиков с левыми эсерами отражал происходившие в обществе процессы, способствующие разрастанию гражданской войны, которая наложила отпечаток на формировавшуюся систему управления страной.

Декрет ВЦИК об отмене сословий и гражданских чинов вышел 23 ноября 1917 г. Таким образом была упразднена «Табель о рангах», введенная Петром I в 1722 г. Все жители России отныне стали официально именоваться гражданами.

[Результаты выборов в Учредительное собрание (1918 г.)]

Для большевистского правительства особенно важно было создать конституционную базу новой власти. Высший законодательный орган — Учредительное собрание — не мог обеспечить этого. Выборы в него были назначены еще буржуазным Временным правительством, но состоялись они в середине ноября 1917 г. Большинство голосов было подано за кандидатов партии социалистов-революционеров. Из 715 депутатов Учредительного собрания 412 представляли партию эсеров. Партия большевиков имела 183 мандата. На долю остальных партий — от монархистов и кадетов до меньшевиков и анархистов — приходилось 120 мест. Партии с буржуазной программой получили около 15 % голосов тех, кто принял участие в выборах. Партии с разными социалистическими программами получили 85 % голосов. Конфликт, который возник по поводу Учредительного собрания, это конфликт между социалистами и прежде всего между двумя революционными партиями социалистов: большевиками и эсерами. Лозунгу «Вся власть Советам!» оппозиция противопоставила лозунг «Вся власть Учредительному собранию!».

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Первое заседание началось с пения Интернационала. Председателем собрания был избран лидер правых эсеров В. М. Чернов. Председатель ВЦИК Я. М. Свердлов зачитал собравшимся делегатам «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и предложил собранию принять ее, т. е. признать советскую власть и ее важнейшие декреты: о мире, о земле и др.

Учредительное собрание Декларацию отвергло, после этого большевики и левые эсеры покинули собрание. Затем, 6 января 1918 г., ВЦИК принял Декрет о роспуске Учредительного собрания. Декрет о роспуске был одобрен III Всероссийским съездом Советов. По предложению Я. М. Свердлова 18 января съезд принял постановление об устранении из текстов советских законов ссылок на их временный характер. С этого времени Совнарком перестал быть временным правительством.

à [История государственного управления. Хрестоматия: «Центральный исполнительный комитет Советов крестьянских депутатов»]

В начале 1918 г. декретами советской власти были распущены Экономический совет, Государственный комитет по народному образованию, Адмиралтейство, Государственный совет и его канцелярия, канцелярия Государственной думы и ее Временного комитета. Началась замена старых органов власти и управление новыми. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция. В составе Совнаркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), а 2 декабря 1917 г. — Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который должен был наладить управление экономикой страны путем координации деятельности хозяйственных наркоматов.

Одной из неотложных задач, вставшей с первых дней перед советским государством, была организация обороны. В существовавшей армии были отменены все воинские звания, введен принцип выборности командиров и институт солдатских комитетов, контролирующий штабы и другие военные учреждения. Первоначально Рабоче-крестьянская Красная армия строилась на добровольной основе, мобилизационный характер она примет весной 1918 г.

Большевики считали необходимым разрушить после прихода к власти старую государственную машину, изжившую себя систему управления. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, а именно, органов управления хозяйством — аппарата управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами, приспособив его к выполнению новых функций.

Накануне Октябрьской революции в стране существовали городские и земские органы самоуправления, органы сословного управления, Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, комиссары Временного правительства. II съезд Советов утвердил принцип полновластия и единовластия Советов на местах, а также объявил о ликвидации должностей комиссаров Временного правительства. Декрет ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. упразднил все сословия и сословное деление граждан, сословные организации и учреждения.

На уровне губернии, уезда, волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах — городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Коллегиальным органом, осуществлявшим управление отделами и контроль за их работой, был Президиум Исполкома. При Советах на правах отделов создавались местные Советы народного хозяйства. Они находились в двойном подчинении — Высшему совету народного хозяйства и исполкомам соответствующих Советов.

На Советы и их органы возлагались задачи управления и обслуживания административной, хозяйственной, финансовой, культурно-воспитательной сторон местной жизни. Местные Советы наделялись правом издавать постановления, могли проводить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывающие к свержению советской власти. Советы находились на государственном финансировании.

[Местные Советы в системе управления страной]

Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда совпадали с общегосударственными и иногда противоречили распоряжениям центральных властей. Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Основой государственного управления объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата. Конституция носила ярко выраженный классовый характер. Это определялось порядком предоставления избирательных прав, предоставления рабочим преимуществ при выборах высших органов власти. В основу функционирования всех органов власти внедрялся принцип демократического централизма.

Принципиально новая система государственной власти — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — породила и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.