Перестройка управления страной на военный лад

Германия начала войну против СССР 22 июня 1941 г. Целью войны была ликвидация СССР как государства, порабощение его народов и истребление значительной части населения. Это было столкновение цивилизаций с крайним напряжением их сил, организованных тоталитарными государствами.

К моменту начала агрессии военный и экономический потенциал СССР и направленные против него силы были несопоставимы: Германия использовала промышленность и людские ресурсы практически всей континентальной Европы. Перестроенная фашистами на военный лад промышленность захваченных территорий была очень эффективной. Так, заводы «Шкода» в Чехии в 1940 г. выпускали столько же вооружения, сколько вся английская промышленность. Источники поступления техники, вооружений, материалов для ведения войны были практически неисчерпаемыми, а качество оружия — очень высоким. В СССР промышленность не успевала освоить производство новых видов техники, и в 1942 г. планировалось закончить лишь первый этап перевооружения армии. Война с Финляндией 1940 г. выявила неготовность Красной армии к большой войне нового типа. На Западе СССР считался «колоссом на глиняных ногах» и был списан со счетов как военная сила.

Государственное управление в военных условиях приобрело черты экстремальности, чрезвычайности. В зависимости от периодов Великой Отечественной войны менялись его основные задачи, направления, организационная структура, формы и средства функционирования. Но в течение всего военного периода они были подчинены единой цели — разгромить фашизм, освободить страну от оккупантов, отстоять ее свободу, независимость и обеспечить послевоенную безопасность.

В основу всей внутренней политики, перестройки управления был положен принцип максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства. Произошла милитаризация конституционных органов государственного управления, методы деятельности приобрели чрезвычайный характер. А 22 июня 1941 г. было введено военное положение в европейской части СССР и объявлена мобилизация ряда возрастов. Организация ведения войны стала основной функцией Советского государства, а все остальные функции — подчиненными ей.

Во время войны действовали обычные общесоюзные, республиканские и местные органы власти и управления. На срок войны были продлены полномочия Верховного Совета СССР, которые истекали осенью 1941 г. Новые выборы были проведены только в марте 1946 г. За время войны были проведены 3 сессии Верховного Совета: по ратификации союзных договоров, по бюджету и расширению прав союзных республик в сфере обороны и внешней политики.

В деятельности Советов на первый план выходили вопросы, связанные с вооруженной защитой Отечества. Так, 1 июня 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Наркомы, директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало более эффективному управлению и своевременному решению поставленных перед ними задач.

Нужды войны потребовали создания новых наркоматов по отраслям промышленности, производившим вооружение. При Совнаркоме СССР возникли главки, ведавшие снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др.

Президиум Верховного Совета СССР в июне 1941 г. создал Комитет по учету и распределению рабочей силы. Он проводил мобилизацию трудоспособного населения. При краевых и областных исполкомах создавались бюро по учету и распределению рабочей силы. Создание этих органов оформило сложившуюся еще до войны систему централизованного обеспечения промышленности кадрами.

Наряду с традиционными структурами власти и управления были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными они были потому, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР, и их полномочия были выше, чем у конституционных органов управления. Совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б), СНК СССР 30 июня 1941 г. был создан Государственный Комитет Обороны (ГКО). Первоначально в состав ГКО вошли 5 человек: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия. Позднее его состав был расширен. Через наркоматы ГКО руководил работой всех государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с фашизмом. ГКО обладал неограниченными полномочиями. И. В. Сталин собрал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных людей из высших партийных и государственных органов, наделил их легитимными властными полномочиями. Постановления ГКО имели силу законов военного времени. ГКО не имел собственного аппарата, он использовал аппарат СНК и ЦК ВКП(б).

[Чрезвычайные органы власти и управления в годы Великой Отечественной войны 1941 – 1945 гг.]

à [История государственного управления. Хрестоматия: «Об образовании Государственного комитета обороны»]

В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны (всего 60). Их деятельность также была подчинена интересам обороны страны. В местностях, объявленных на военном положении, все полномочия власти в области обороны, обеспечения порядка и государственной безопасности передавались военным Советам фронтов, армий, военных округов. Они могли издавать постановления, неисполнение которых влекло ответственность вплоть до уголовной.

Для руководства военными действиями 23 июня 1941 г. была создана Ставка главного командования. В нее вошли нарком обороны С. К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК К. Е. Ворошилов, нарком иностранных дел В. М. Молотов, председатель СНК СССР И. В. Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г. К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С. М. Буденный, нарком ВМФ адмирал Н. Г. Кузнецов.

Затем, 10 июля 1941 г., Ставка была преобразована в Ставку Верховного командования, которую возглавил И. В. Сталин. В начале августа 1941 г. он был назначен Верховным главнокомандующим Вооруженными силами СССР, и Ставка была преобразована в Ставку Верховного главнокомандования.

Кроме того, создавались вспомогательные чрезвычайные органы управления. Так, 24 июня 1941 г. был создан Совет по эвакуации. В октябре 1941 г. образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В декабре 1941 г. деятельность этих комитетов была объединена, создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР. Летом 1942 г. был создан Транспортный комитет, его возглавил И. В. Сталин. Об эффективности руководства транспортной системой свидетельствовал нарком путей сообщения И. В. Ковалев в газете «Гудок»: «в годы войны не было ни одного крушения поездов по вине железнодорожников и ни один воинский эшелон не был уничтожен вражеской авиацией в пути следования» ^[1].

В начале июля 1941 г. были созданы особые чрезвычайные хозяйственные организации, в частности строительно-монтажные части (ОСМЧ), которые быстро перебрасывались с места на место для строительства и монтажа оборонных предприятий. Всего было создано 100 крупных ОСМЧ, в них было занято около 400 тыс. человек, причем рабочие находились на казарменном положении. Организации наркомата строительства в основном все были преобразованы в ОСМЧ. В итоге за годы войны наркомат строительства построил 3 500 крупных предприятий и восстановил в европейской части страны 7 500 крупных предприятий. В ноябре 1942 г. была образована Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков, их сообщников и причиненного ими ущерба. В состав комиссии были введены видные общественные деятели страны: писатель А. Н. Толстой, академик Е. В. Тарле, митрополит Николай и др. Аналогичные комиссии были созданы в республиках, краях, областях и городах.

Деятельность этих комиссий помогла установить размеры материальных, художественных и исторических ценностей, уничтоженных или вывезенных фашистами за годы войны. По данным комиссии было установлено, что на оккупированной территории разными способами фашисты уничтожили 6,39 млн человек гражданского населения; 5,62 млн гражданских лиц были насильно вывезены на работы в Германию, из них более 2,8 млн человек погибли в Германии и около 0,6 млн скончались сразу после репатриации от тяжелых болезней и увечий.

На первом этапе войны в силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне огромная часть СССР оказалась оккупированной фашистскими войсками. К ноябрю 1942 г. фашистами была захвачена территория, на которой проживало более 70 млн человек (42 % населения СССР). Но и здесь фашистам не удалось полностью ликвидировать советскую систему управления. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались вновь партийные и советские органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования. Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части территории страны фашистами. Однако широкий размах партизанское движение приобрело после того, как было налажено центральное управление партизанскими отрядами и формированиями. В мае 1942 г. ГКО принял постановление «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен П. К. Пономаренко. В республиках, краях и областях были созданы соответствующие штабы, руководящие партизанским движением. При военных Советах фронтов также создавались партизанские штабы. В тылу фашистов создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские и культурные учреждения.

Наряду с командно-административными методами власть активно использовала управляемую общественную инициативу. В стране были созданы и активно действовали антифашистские комитеты: славянский, еврейский, женский, молодежный. Они налаживали и укрепляли связи с общественными организациями других стран. Происходило сближение властных структур с Русской православной церковью. Власти закрыли антирелигиозные печатные издания, распустили «Союз воинствующих безбожников», ввели новые ордена, связанные с русской историей: Александра Невского, Суворова, Кутузова, адмирала Ушакова и др.

Чрезвычайные обстоятельства военного времени вызвали ряд репрессивных акций. В августе 1941 г. были переселены немцы с Поволжья. С октября 1943 г. по июнь 1944 г. в Сибирь и Среднюю Азию были депортированы крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки, карачаевцы, балкарцы.

К концу войны в централизованном управлении проявилась новая тенденция в национально-государственном устройстве. Так, 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел в союзно-республиканский народный комиссариат». В 1944 г. были образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Этот закон был продиктован стремлением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь. Украина и Белоруссия стали одними из первых членов ООН.

В феврале 1944 г. был принят закон «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский комиссариат». Были созданы республиканские наркоматы обороны. Национальные воинские формирования сыграли заметную роль в обеспечении победы над врагом. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х гг.

Расширение прав союзных республик, декларированное новыми законами, принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели. В приниженном положении были партийные органы. Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды: в январе 1944 г.

В годы войны советская система государственной власти и управления успешно конкурировала с западной системой. Большая и длительная война показала силу и гибкость всего государственного аппарата. В короткие сроки и в условиях шока от тяжелого внезапного удара государственный аппарат выполнил небывалые по масштабам программы.

à [История государственного управления. Хрестоматия: «О преобразовании Совета народных комиссаров СССР в Совет министров СССР и Советов народных комиссаров союзных и автономных республик в Советы министров союзных и автономных республик»]

Огромные возможности были заложены и в плановой системе производства и распределения, позволившей быстро перестроить промышленность на военные цели. Свою устойчивость показала система социального и национального жизнеустройства. Практически все социальные группы (включая сосланных кулаков) и все народы, за исключением части националистов на Кавказе и Украине, выступили в защиту СССР. Государственная система организации науки и техники позволила с очень скромными средствами выполнить множество проектов с высоким уровнем творчества и новаторства, соединяя чисто практические технические разработки с самым передовым фундаментальным знанием. Свою эффективность показала и система управления здравоохранением. В условиях, когда основная масса врачей была мобилизована на фронт, страна прошла войну без крупных эпидемий и большого повышения смертности от болезней.

В СССР был достигнут самый высокий уровень возврата раненых в строй — 73 %. Одновременно с сильными сторонами системы управления в политическом, военном, хозяйственном и других аспектах государственного управления были допущены отдельные, порой трагические ошибки и просчеты, которые увеличили цену победы, издержки управления.

В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.