Пределы и ограничения прав и свобод

 Итак, конституционный институт ограничений прав и свобод человека, как ни парадоксально это выглядит на первый взгляд, занимает «едва ли не доминирующее положение в системе гарантий свободы личности, определенной Конституцией РФ»[30]. Однако, как пишет известный специалист в области прав человека Светлана Горшкова, права человека, являющиеся общечеловеческим достоянием, не должны ограничиваться, од­нако в случаях, когда это необ­ходимо, государство должно устанавли­вать четкое обоснование, конкретные пределы введения ограничений прав и цели возможных отступлений от тех прав, которые защищены международными со­глашениями[31].

Интересно отметить мнение немецкого ученого Г.Ханай, что метод ограничений и урезаний свобод исторически находит отражение в западноевропейском законодательстве, исходя из тезиса о том, что правовые нормы должны устанавливать границы действий индивида, которые обусловлены общественной необходимостью[32].

 Достаточно дискуссионным, например, является отождествление понятий «цель» и «основание ограничений прав». Для большинства авторов свойственно смешение данных понятий, как, например, для Гасанова К.К. и Стремоухова А.В.[33]. В то время как более глубокие исследования данного вопроса подтверждают необходимость строго разграничения рассматриваемых категорий. Так, Лапаева В.В. в отождествлении понятий видит опасность рассмотрения цели как самостоятельного основания для ограничения прав[34]. Пчелинцев С.В. также считает, что нельзя смешивать категории «цель» и «основание», так как основание – это причина, и целью является как раз её устранение[35].

Основание - статичная категория: военные действия, катастрофы являются основанием введения чрезвычайного положения, при котором ограничиваются права и свободы. Цель оценивается именно в динамике, ее результат – восстановление нормального функционирования общества, жизнедеятельности личности.

Таким образом, цель ограничения прав есть представление общества о его высших ценностях, нормальном и безопасном функционировании, защита которых является задачей введения ограничительных мер. Нормы об аресте и содержании под стражей подразумевают, например, цели защиты общественного порядка, прав и свобод, восстановления справедливости. Четкое представление о целях ограничений, в особенности – целях институтов позволяет постоянно соизмерять первичные представления о необходимых мерах с конечным результатом действий, более правильно и предметно применять ограничительные меры.

Комитет ООН по правам человека выработал принцип строго соответствия цели, согласно которому ограничения могут устанавливаться только для тех целей, для которых они предназначены и должны быть прямо связаны с конкретной целью. В своем Замечании общего порядка № 22 (пункт 8) Комитет приходит к следующему выводу: не признаются никакие основания для установления ограничений, кроме тех, которые конкретно предусмотрены, даже если такие ограничения разрешаются в отношении других прав, защищаемых пактом, в частности по соображениям государственной безопасности[36].

Международный пакт о гражданских и политических правах использует систему закрепления ограничений прав в нормах статей, гарантирующих само право, тем самым достигается дифференциация целей ограничения прав. В случаях же, когда пакт не содержит ссылки на цели ограничений прав, как следует из Замечания общего порядка № 16 (пункт 4), при ограничении прав должны применяться цели и задачи пакта. Таким образом, принцип строгого соответствия цели состоит в том, что ограничения прав должны проводиться только в целях, предусмотренных конкретной ограничительной нормой, в случае же отсутствия таковых - в соответствии с общими целями правового регулирования.

Следует отметить, что цели ограничений в научной литературе опреде­ляются по-разному: это и сдерживание противозаконно­го деяния в целях защиты общественных отношений (А.В. Малько)[37]; запрет всего общественно вредного, исключающего злоупотребление свободой (ВА Четвернин)[38]; защита общества, прав и свобод (интересов) других лиц от произвола правопользователя (В.И. Гой­ман)[39]; необходимость уважения прав и свобод других людей и нормальное функционирование общества и государства (В.В. Маклаков, Б.А. Страшун)[40]; поддержание правопорядка, обеспечение личной безопасно­сти, обеспечение внутренней и внешней безопаснос­ти общества и государство, создание благоприятных условий для экономической деятельности и охрана всех форм собственности, учетгосударственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан (А.С.Мордовец)[41].

Отмечают следующие способы ограничения прав. Они могут быть различными, в зависимости от целей и оснований. Это:

а) запрет на определенный вариант реализации права или свободы, т.е. установление гра­ниц поведения (относительный запрет);

б) запрет но реализацию права (свободы) в целом (абсолютный зап­рет);

в) вмешательство (вторжение) в право (свободу) уполномоченных государственных органов (характери­зуется активными действиями государственных орга­нов и пассивным поведением личности);

г) обязанность;

д) ответственность.[42]

Как известно, в современном российском праве действует правило — ограничения прав и свобод могут быть обосно­ваны только самой Конституцией РФ[43]. Устанавливая принципы, цели и юридическую форму ограничений, т.е. конституционные основания или, как это чаще употребляется в научной литературе, основы (общие условия) ограничений прав и свобод, Конституция тем самым защищает человека и его права от произвольных действий со стороны государства, поскольку ограничивает государственную власть в возможности посягать на права и свободы личности, на сферу ее свободы. Конституционные основы ограничений прав и свобод являются ограничением полномочий в первую очередь законодательной власти. Чем больше ограничивается полномочие законодательной власти налагать ограничения на права человека, тем меньше становится опасность ликвидации прав и свобод.
Для того чтобы законодательная власть не выходила за пределы полномочий, предоставленных ей Конституцией РФ, положения, санкционирующие ограничения прав личности, должны быть сформулированы и конкретизированы в текущем законодательстве с предельной четкостью и ясностью и в законах должно быть обязательно указано в каких целях, при каких обстоятельствах, в какой степени, в какой форме и каким органом власти допускается ограничение прав и свобод человека.

Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что «...установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства». Суд подчеркивает, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод»[44]. Поскольку в Конституции Российской основные права и свободы человека позитивированы в соответствующих конституционных нормах, то проблема ограничения прав предстает, главным образом, как проблема ограничения конституционных прав федеральным законом.

При этом, например, Александр Федорович Квитко считает очевидным, что если права получают закрепление в конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой конституцией, а текущее законодательство может лишь конкретизировать эти конституционные ограничения, не выходя за их рамки[45]. В частности он отметил, что поскольку Конституционный Суд Российской Федерации буквально трактует ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, то, понимая, что при такой интерпретации данной нормы достаточно общие формулировки Конституции об условиях ограничения прав и свобод таят опасность их неоправданно широкого толкования на практике и установления чрезмерных ограничений, он предпринял усилия, чтобы поставить барьеры законодательному произволу. Опираясь на практику своей работы, а также практику Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации выработал такие критерии ограничения законом основных прав, как 1) соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и 2) сохранение существа и реального содержания права. Сформулировав и положив в основу своей деятельности соответствующую правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации во многом преодолел те недостатки в толковании ч. 3 ст. 55, которые давали федеральному законодателю практически неограниченную возможность вторжения в сферу конституционных прав человека. Однако при этом возникла новая проблема, связанная с появлением у самого Суда большой свободы усмотрения в вопросе об основаниях и пределах ограничения законом прав человека. Итак, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации заключается в следующем:

а) ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;

б) при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры;

 в) публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права с тем, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации.

   Перейдем к понятию конституционных оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина. Общие основания ограничения прав и свобод человека и гражданина в философско-npавовом смысле  - это обусловленные политико-правовой концепцией свободы личности причины, которые детерминируют (предопределяют) закрепление в Конституции России ииных правовых актах пределов (границ) реализации человеком (гражданином) прав (свобод) и обеспечивают соблюдение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.[46]

Можно предложить и такое рабочее определение:

Конституционные основания ограничения прав и свобод человека и гражданина - это закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы (императивные нормы общего действия), выражающие в концентрированном юридическом виде концепцию пределов свободы личности в государстве, содержащие общие условия ограничений, предопределяющие содержание конкретных отраслевых ограничений и служащие критерием их конституционности, и обеспечивающие соблюдение необходимого баланса между свободой отдельной личности и интересами общества_и_государства.
С содержательной стороны к конституционным основаниям ограничения прав и свобод относятся нормы Конституции РФ, закрепляющие следующие основополагающие начала:

а) признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и уважение достоинства личности (ст.2 и ч.1 ст.21);

б) соответствие ограничений конституционно закрепленным целям (ч.З ст.55 и ч.1 ст.56);

в) соразмерность ограничений конституционным целям (ч.З ст.55);

г) равенство ограничений прав и свобод (ч.2 ст. 19);

д) запрет на ограничение прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч.2
ст. 19);

е) требование определенной правовой формы закрепления ограничений (ограничения должны устанавливаться исключительно федеральным законом - ч.З ст.55 и ч.1 ст.56);

ж) соответствие ограничений прав и свобод международным стандартам (ч.4 ст.15 и ч.1 ст. 17).
Таким образом, с учетом содержательной и формально-юридической сторон значение конституционных оснований ограничения прав и свобод заключается в том, что они:

1) в концентрированном юридическом виде выражают общую идею (концепцию) определения границ (меры) свободы индивида;

 2) являются частью механизма согласования личных (индивидуальных) и общественных (публичных) интересов и закрепляют необходимый баланс между интересами отдельной личности и интересами других индивидов, общества и государства;

3) нормативны;

4) являются императивными нормами и поэтому в обязательном порядке должны учитываться субъектами правотворчества, прежде всего законодателем, при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина;

5) выступают способом установления пределов государственной власти;

6) играют роль юридической базы для отраслевых ограничений, т.е. предопределяют частные основания и конкретные способы отраслевых ограничений; все виды и способы отраслевых ограничений должны рассматриваться как частные случаи проявления конституционных основ ограничений и должны быть направлены на согласование каждого конкретного использования права (свободы) с легитимными интересами разных индивидов или государства в их совместном существовании;

7) обладают наивысшей юридической силой, поэтому все другие (отраслевые) ограничения должны им соответствовать;

8) выступают критериями конституционности нормативно-правовых актов, регулирующих права и свободы;

9) реализуются в процессе осуществления конкретных конституционных прав человека и гражданина;

10) характеризуются особой устойчивостью, стабильностью.

Интересный для анализа материал содержится в статье Е. Д. Волоховой «Понятие и содержание конституционного права на образование», в которой рассматривается проблема пределов ограничения права на образование. Так, автор выделяет такие естественные пределы ограничения права на образование, как психофизиологические ограничения человека, ограничения, обусловленные его возрастом, состоянием здоровья, ранее накопленный объем знаний, что позволяет предоставить обучающемуся ограниченный объем знаний и умений и т.п. Все перечисленные пределы ограничений относятся автором к праву на образование, при этом подчеркивается, что все эти ограничения имеют «естественные пределы»[47]. Однако, следуя этой логике, к таким пределам можно с очевидностью отнести физические, умственные и иные возможности и способности человека, окружающие его социальные условия, временные рамки его бытия и т.п. Тогда, продолжая рассуждать в формате той же логики, можно предположить, что существуют и искусственные пределы ограничений прав и свобод человека, которые могут устанавливаться субъектом позитивного нормотворчества. Здесь-то и возникает вопрос об этом самом субъекте, который обозначает, определяет и устанавливает эти пределы. Очевидно, что таких субъектов немало – от Федерального Собрания РФ до чиновника районного управления образования.

Необходимо выяснить, на каком основании и как именно определяются (в количественно-качественном отношении) пределы предпринимаемых ограничений тех или иных прав и свобод граждан, какая цель при этом преследуется и какие средства избираются с учетом этих пределов и цели ограничения. Именно в этой точке соотношения цели, средств и пределов ограничения аккумулируются те самые объективно-субъективные факторы, опосредующие саму деятельность по ограничению прав и свобод человека.

Если коротко охарактеризовать основания как причину, а цель как желаемый результат, то остается еще вопрос об условиях - критериях ограничения. Как с социально-правовой позиции ставятся такие условия? Проанализировав конституционные положения, можно сформулировать следующие критерии:

1) форма ограничения прав человека - федеральный закон;

2) цель ограничения прав человека - общественная безопасность;

3) крайняя необходимость: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред;

4) общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на каждого;

5) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов - ограничения прав человека не должны нарушать обязательства Российской Федерации по международному праву;

6) разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;

7) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, - безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).

Но все же вопрос о пределах ограничения прав человека и гражданина стоит в настоящее время исключительно остро. И дело даже не в том, что в правовой теории эта проблема пока еще не стала предметом целенаправленного изучения, хотя отдельные взгляды на этот счет уже высказывались. Речь идет о том, что в законодательной и правоприменительной практике вопрос о предельности ограничений часто решается без опоры на прочный теоретический фундамент. Между тем, еще Б. Н. Чичерин отмечал, что «без этих ограничений общежитие невозможно. В какой мере они устанавливаются – это зависит от местных и временных условий»[48].

Как замечает А. В. Малько, возможность ограничений основных прав личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц всегда таит в себе угрозу, если даже не злоупотреблений, то, во всяком случае, принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер[49].

 В международно-правовых документах, в конституциях иностранных государств практически невозможно встретить четких и однозначных упоминаний о возможных пределах ограничений. В Международном пакте о гражданских и политических правах указывается, например, что в случае чрезвычайного положения возможны отступления от некоторых положений статей (ч. 3 ст. 4), однако, какова крайняя степень, предельная граница этих отступлений, не говорится[50]. Другим примером может служить ст. 4 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), в которой говорится, что в правовых системах, в которых признается понятие возраста уголовной ответственности для несовершеннолетних, нижний предел такого возраста не должен устанавливаться на слишком низком уровне, учитывая аспекты эмоциональной, духовной и интеллектуальной зрелости[51]. Как можно видеть, использование оценочных понятий в таких случаях, заменяющих точность и ясность в определении предельности (меры) ограничения прав и свобод, вряд ли способствует достижению поставленных субъектами нормотворчества целей.

В качестве итога отметим положение ст.29 Всеобщей Декларации прав человека, где записано; "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного при­знания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе"[52].

Глава II . СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВАНИЙ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ