ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Проблемы взаимодействия органов, осуществляющих налоговый контроль в России и проблемы собственно налогового контроля являются весьма сложными и далеко не разрешены. А в настоящее время проблема эффективного налогового контроля в нашей стране особенно актуальна. Налоговый контроль – важное средство защиты имущественных интересов частных собственников и государства. Непременным условием четкого функционирования системы налогового контроля является, в первую очередь, эффективность работы налоговых органов, которые обеспечивают формирование доходов бюджета страны.

Важную роль в сфере налогового контроля и должно играть изучение опыта стран с развитой рыночной экономикой, использование которого с учетом особенностей современного этапа развития российской экономики и практики работы налоговых органов на местах, что позволило бы выйти на уровень современных международных стандартов и требований. Организация работы налоговых органов США и их взаимодействие в сфере налогового контроля, по мнению автора, должны быть в настоящее время эталоном для нашей страны: налоговая служба США является одной из самых успешных в мире.

 

3.1 Опыт работы налоговой службы США в сфере налогового контроля

 

 Необходимыми признаками высокоразвитой системы налогового контроля являются следующие:

- Создание структуры налогового ведомства с ориентацией на определенные категории налогоплательщиков, четкая ответственность по вертикали внутри ведомства.

- Эффективная работа с населением (паблик рилейшнз) по ознакомлению с налоговым законодательством.

- Наличие эффективной системы отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок с отбором для проверок таких налогоплательщиков, где вероятность обнаружения налоговых нарушений наибольшая.

- Применение форм, приемов и методов налоговых проверок, основанных на единой комплексной стандартной процедуре организации контрольных проверок и на прочной законодательной базе.

Организация налоговой службы США имеет принципиальные отличия от организации налоговой службы России. Налоговая система США имеет три уровня:

- на верхнем уровне налоговая служба (Служба внутренних доходов - СВД) осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства и сбором федеральных налогов – подоходного налога, налога на недвижимость, налога на дарение и некоторых акцизов;

- на среднем уровне действуют налоговые службы штатов, собирающие налоги и сборы, вводимые штатами и поступающие в бюджеты штатов;

- на нижнем уровне местные налоговые органы взимают налоги, вводимые местными органами власти; ставки налогов устанавливают налоговый инспектор, руководитель муниципалитета и руководитель совета школ.

Представительные органы штатов могут вводить только те налоги, которые не противоречат налоговому законодательству страны, а местные органы – если не противоречат законодательству штата.

Налоговые службы самостоятельны и не подчинены друг другу, хотя и взаимодействуют между собой. Налоговые службы трех уровней координируют свои действия и объединяют усилия при работе с налогоплательщиками. Федеральная служба работает эффективнее, чем налоговые службы штатов, поскольку большая часть налогов на федеральном уровне автоматически удерживается из зарплаты.

Основными задачами налоговой службы США являются:

- увеличение поступлений от добровольной уплаты налогов; (идея добровольного согласия предполагает согласие налогоплательщиков следовать закону без применения принудительных мер);

- облегчение процедуры уплаты налогов для налогоплательщиков;

- повышение качества и эффективности работы служб и более полное удовлетворение запросов клиентов.

СВД входит в состав Министерства финансов США. Структура налогового управления штата строится не по видам налогов, а по функциональным признакам и состоит из следующих основных подразделений:

- служба отработки налоговых деклараций;

- служба проверки налоговых деклараций;

- служба взимания налогов;

- служба криминальных расследований;

- отдел обслуживания налогоплательщиков;

- служба пенсионных программ и некоммерческих организаций;

- международный отдел;

- отдел кадров.

В основе системы налогообложения США лежит принцип самостоятельной подачи налоговых деклараций и с указанием размера годового налога. Эти налоговые декларации отправлялись по почте, а в настоящее время отправляются по электронной почте. Идентификационный номер налогоплательщика позаимствован у налоговой службы США и успешно внедряется в России. Чтобы облегчить налогоплательщику планирование своих доходов, налоговая служба США предлагает формы помощи налогоплательщикам (высылка комплекта налоговой документации, горячая линия для консультаций и т.д.). Если налогоплательщик не согласен с результатами налоговой проверки, он может обратиться в Налоговый суд, Аппеляционный суд или Окружной суд.

Наличие независимых налоговых служб штатов и их суверенитет определяют и принципиально другой характер их взаимодействия по сравнению с жесткой вертикалью налоговой структуры России. Краеугольным камнем сотрудничества и взаимодействия налоговых служб США является обмен информацией между Федерацией и штатами с целью лучшего взимания налогов с корпораций и физических лиц. Налоговые службы Федерации и штатов тесно сотрудничают по оказанию содействия налогоплательщикам, реализуют объединенные программы по вопросам налогообложения, по консультированию налогоплательщиков. Наиболее перспективной является программа по компьютерному заполнению налоговых деклараций, создание электронных картотек, единой электронной системы налогоплательщиков. Еще одной областью сотрудничества налоговых служб штатов и Федерации является переподготовка персонала.

Вообще формы взаимодействия и сотрудничества между налоговыми службами Федерации и штатов весьма разнообразны. Существует ряд организаций, содействующих координации и сотрудничества между ними. В задачи этих организаций входит улучшение налоговых систем штатов с помощью обмена информацией, достижение большего единообразия налогового законодательства штатов, упрощение систем налогообложения. К числу таких организаций относятся Междуштатная налоговая комиссия (МНК), Федерация налоговых администраторов (ФНА) и другие. Налоговые службы штатов заключают региональные соглашения о распространении информации между штатами как средстве лучшего приспособления к взиманию налогов.

В настоящее время в США реализуется Акт Конгресса о реформировании СВД, для чего выработана новая концепция. Основная задача реформирования – значительное повышение качества обслуживания американских налогоплательщиков.

Применительно к потребностям налогоплательщика планируется перестроить организационную структуру налоговой службы. Следуя логике организации частных финансовых организаций, предлагается перестроить структуру налогового ведомства с ориентацией на 4 категории налогоплательщиков. Каждое из четырех подразделений будет решать все вопросы налогоплательщиков определенной категории и нести полную ответственность за качество обслуживания (рис. 3.1). Эти подразделения заменят собой окружные структуры и возьмут на себя часть функций центрального аппарата, что даст возможность центру уделять больше внимания решению стратегических вопросов.

 

Новая организация СВД

 

Структурные подразделения	Клиенты
Заработная плата и инвестиции	Индивидуальные налогоплательщики, которые не являются частными предпринимателями или не имеют дополнительного дохода.
Мелкий бизнес/частное предпринимательство	Все индивидуальные декларанты и корпорации с активами до 5 млн. долл.
Большой/средний бизнес	Корпорации с активами 5-250 млн. долл.
Освобожденные от налогообложения	Организации, освобожденные от налогообложения.

Рис 3.1 проект новой организации СВД США

1-я группа – 90 млн. налогоплательщиков 

2-я группа – 40 млн. налогоплательщиков

3-я группа – 80 тыс. налогоплательщиков

4-я группа – 1.6 млн. налогоплательщиков

 

В заключение необходимо отметить основные положительные моменты, характерные как для системы сбора налогов в США в целом, так и для взаимодействия ее звеньев. К таким моментам относится:

1. Хорошо развитая и финансируемая автоматизация сбора налогов, распространение системы безналичных расчетов.

2. Большое значение деловой и финансовой репутации бизнесмена – информация об уклонении от уплаты налогов пагубно сказывается на развитии бизнеса и отпугивает партнеров.

3. Систематизация опыта работы налоговых служб и правоохранительных органов, их хорошая техническая оснащенность, высокий авторитет у граждан и фирм.

4. Высокодетализированное налоговое законодательство, отсутствие оснований для разных толкований закона.

5. Практика ограничения виновных в гражданских правах – лишение избирательного права, лишение водительских прав – эффективные меры предупреждения налоговых преступлений.

6. Налоговые преступления рассматриваются в тесной связи с легализацией денежных средств, полученных незаконным путем, с проявлениями теневой экономики, считаются преступлениями против общества и государства.

7. Опыт привлечения к уголовной ответственности юридических лиц за налоговые преступления может быть очень полезен для российского уголовного и налогового законодательства, поскольку уклонение от уплаты налогов осуществляется зачастую не только в личных интересах руководителя фирмы, но и в интересах предприятия (учредителей и работников).

В итоге необходимо отметить, что опыт США по организации налоговой службы и налоговому контролю заслуживает большего внимания в нашей стране.

 

3.2 Взаимодействие органов, осуществляющих налоговый контроль в РФ: проблемы и пути их решения

 

Система налогового контроля, существующая в России, очень сложна и потому сложно добиться согласованной работы всех ее звеньев и надлежащего выполнения ими своих задач. О сложности системы свидетельствует схема, приведенная на рис. 1.2. Рассмотрим ее.

По субъектам контроля налоговый контроль может быть общественным, муниципальным, независимым (аудиторским) и внутренним (внутрихозяйственным).

Становление гражданского общества в нашей стране еще далеко не закончено, а поэтому роль общественного налогового контроля весьма невелика. Эффективность обращений общественных организаций и политических партий с замечаниями по поводу налогового контроля, нарушений налогового законодательства, неуплаты налогов юридическими и физическими лицами в государственные органы, а также эффективность публикаций СМИ очень низка. Кроме того, подобные обращения часто преследуют различные политические цели, не имеющие ничего общего с заботой о превращении наших налогоплательщиков в законопослушных граждан.

Внутрихозяйственный налоговый контроль (контроль на предприятиях, учреждениях, в организациях) проводится финансовой и юридической службой, однако не следует сбрасывать со счета, что иногда налоговая политика предприятий не идеально соответствует налоговому законодательству и часты нарушения в интересах фирм.

Независимый (аудиторский) налоговый контроль наиболее объективен при условии, что аудиторские фирмы действительно независимы.

Наиболее сложна схема государственного налогового контроля, созданная в Российской Федерации. По ветвям власти можно выделить четыре направления налогового контроля:

- президентский контроль;

- контроль органов государственной власти (общегосударственный и ведомственный);

- контроль органов законодательной власти;

- контроль органов судебной власти.

Президентская ветвь налогового контроля через Главное контрольное управление и его территориальные органы занимается проблемами общегосударственного масштаба. ГКУ вносит свои представления в органы законодательной власти по изменениям налогового законодательства, доводит свои представления до органов судебной власти (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Верховный Арбитражный суд РФ, Генеральная прокуратура) и дает поручения органам исполнительной власти (Правительству РФ) по рассмотрению крупных практических вопросов в сфере налогового контроля. Материалов о работе Главного контрольного управления Администрации Президента РФ практически не публикуется, тем не менее значения этой ветви государственного налогового контроля преуменьшать нельзя.

Органы законодательной власти участвуют в сфере налогового контроля по двум направлениям:

- через комитеты и комиссии по бюджету, налогам, финансам Федерального Собрания РФ, аналогичные комитеты и комиссии субъектов РФ и муниципалитетов в части формирования доходной части бюджетов и в связи с этим занимающиеся вопросами налогового контроля; кроме того, эта ветвь власти ответственна за принятие законодательных актов в налоговой сфере;

- через деятельность Счетной Палаты РФ, которая посредством комплексных тематических проверок работы налоговых, казначейских, финансовых органов и кредитных организаций координирует налоговый контроль, выявляет нарушения налогового законодательства и передает информацию о результатах своих работ и выявленных нарушениях правоохранительным органам, в частности в Генеральную прокуратуру РФ.

Наиболее сложна взаимоувязка вопросов налогового контроля между органами исполнительной власти. В числе участников здесь выступают Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов, Государственный таможенный комитет, Государственные внебюджетные фонды, правоохранительные органы (МВД РФ).

Взаимоотношения между этими органами сложные, а взаимодействие недостаточное.

Учитывая невозможность рассмотреть в рамках настоящей работы все взаимосвязи и взаимодействия органов, осуществляющих в той или иной мере налоговый контроль, рассмотрим более близкие к практике налогообложения взаимодействия органов Министерства РФ по налогам и сборам и правоохранительных органов и возникающие при этом проблемы. Кроме того, частично можно рассмотреть взаимодействие различных уровней налоговой службы РФ.

Поскольку работа органов Государственного таможенного комитета т Госналогслужбы практически не пересекается, это же относится к вопросам налогового контроля, осуществляемого государственными внебюджетными фондами, этот вопрос также рассматриваться не будет.

Частично будет также рассмотрен вопрос взаимодействия Счетной Палаты РФ по вопросам налогового контроля с другими контролирующими органами.

Взаимодействие налоговых органов разных уровней по проблемам налогового контроля в России обусловлено структурой и организацией работ налоговой службы. Здесь имеет место четкая централизация и безусловное подчинение налоговых служб низших уровней вышестоящим. Подобная централизация не всегда идет на пользу и опыт других стран (в частности, США), где налоговым службам низших уровней (штатным, местным) предоставлена большая самостоятельность, не используется в России. По-видимому, сам подход к системе взимания и распределения налогов в РФ далеко не идеален и требует реформирования. Возможно, было бы целесообразным взимать на уровнях субъектов Федерации, муниципальном и местном уровнях те налоги, которые должны полностью поступать в бюджеты этих уровней и отказаться от системы деления поступающих налоговых платежей между бюджетами разных уровней. Во всяком случае, такой опыт в США показал свою эффективность.

 Налоговые службы основывают свою деятельность на действующей законодательной базе, которая далеко не идеальна и характеризуется малой адаптивностью. Очевидно, необходимые изменения в налоговое законодательство принимаются законодательными органами медленно, иногда крайне медленно.

В действующей 1-й части НК РФ проблематичными по вопросам, связанным с налоговым контролем являются статьи 31, 60, 76, 90, 91, 100, 102, 104, 105. Однако представлений в законодательные органы по поводу изменений в этих статьях к настоящему времени не поступало.

Лучше всего было налажено взаимодействие между налоговыми органами МНС РФ и органами налоговой полиции. Возникает вопрос, насколько сохранится это взаимодействие после проведения организационной реформы – расформирования налоговой полиции и передачи ее функций органам внутренних дел. За 10 лет существования налоговой полиции ее взаимоотношения с налоговыми инспекциями были четко регламентированы. Налоговая полиция получала от налоговых инспекций информацию о злостных неплательщиках налогов и проводила с ними работу, направленную на выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. Налоговая полиция, будучи правоохранительным органом, проводила, в большей части успешно, розыск лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении. Меры по возмещению нанесенного государству ущерба, благодаря комплексу прав, которыми была наделена налоговая полиция, были, как правило, эффективными. За 1993-2000 гг. сумма таких возмещений составила 54,8 млрд. руб. (9, с.137).

Это отличный показатель, характеризующий эффективность налогового контроля и остается только пожелать, чтобы также успешно работало Управление по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями МВД РФ.

Второй, не менее важной задачей налоговой полиции было выявление и пересечение фактов коррупции в налоговых органах. Эта задача тесно связанная с достоверностью информации по налоговому контролю, также успешно решалась. Выявленные случаи коррупции налоговиков предавались гласности, дела расследовались и передавались в суды.

Достаточно эффективны также связи в отношении налогового контроля между Счетной Палатой РФ с налоговыми, казначейскими и финансовыми органами, кредитными организациями. Проверки, проводимые Счетной Палатой РФ, высокоавторитетной организацией, помогают вскрывать недостатки в вопросе соблюдения налоговыми и финансовыми органами, кредитными организациями и отдельными налогоплательщиками налогового законодательства, а также по соответствию федеральному законодательству нормативных актов и решений, принимаемых органами региональной законодательной и исполнительной власти. Счетная Палата в плане взаимодействия привлекает к своим проверкам территориальные налоговые органы.

Предложения по повышению эффективности налогового контроля в Российской Федерации сводятся к следующему.

Система налогового контроля в России является чрезмерно сложной. Взаимодействие составляющих систему ветвей контроля в связи с этой сложностью недостаточно. Необходима еще одна крупная реформа в России – реформа структуры и целей Министерства РФ по налогам и сборам. В качестве образца рекомендуется принять высокоэффективную и оправдавшую себя структуру налоговых органов США. Это принципиально новая структура должна принести успех в России, причем не следует ссылаться на различие условий в США и РФ. Цели, задачи, права и обязанности налоговой службы США, обеспечивающей на протяжении многих лет формирование профицитных федеральных бюджетов, рассмотрены в настоящей работе.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В работе рассмотрены проблемы взаимодействия налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль.

Показано положение налогового контроля в общей системе государственного финансового контроля в РФ. Представлена общая схема системы налогового контроля в стране.

Рассмотрены права, обязанности и организация налоговых органов. Приведен перечень структур, осуществляющих налоговый контроль наряду с органами МНС РФ и проанализированы их цели и задачи.

Рассмотрен опыт работы налоговой службы США, ее структура, права налоговых органов на разных уровнях. Отмечена большая самостоятельность штатных и местных налоговых органов в принятии решений, в том числе по налоговому контролю.

Взаимодействие органов, осуществляющих налоговый контроль, показано на примере налоговых инспекций и налоговой полиции (ныне упраздненной), а также Счетной Палаты РФ и налоговых, казначейских, финансовых органов, кредитных учреждений.

Недостатки во взаимодействии органов налогового контроля обусловлены, главным образом, сложностью структуры всей системы налогового контроля. Для повышения эффективности работы налоговых органов и налогового контроля в работе рекомендуется реформировать систему налоговых органов страны по образцу США. Разработка основных положений этой реформы и принципов ее функционирования может быть проведена автором в рамках дипломной работы.

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. – М.: 1993.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации. – М.: Кодекс, Проспект, 2002.

3. Таможенный кодекс Российской Федерации. – М.: Норма, ИНФРА-М, 2000.

4.  Бродский Г.М. Право и экономика налогообложения. – СПб.: ПИТЕР, 2000.

 

5. Введение в рыночную экономику/Под ред. А.Я.Лившица. – М.: Высшая школа, 1995.

 

6. Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. – М.: Фонд «Правовая культура», 1995.

 

7. Налоги/Под ред. Д.Г.Черника. – М.: Финансы и статистика, 1996.

 

8. Налоги. Теория и практика/Под ред. И.В.Дольде, В.В.Глухова. – СПб.: СпецЛит, 1996.

 

9. Налоги и налогообложение. Учебник для вузов/Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. – СПб.: ПИТЕР, 2000.

 

10. Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в России. – М.: БЕК, 1996.

 

11. Основы налоговой системы/Под ред. Д.Г.Черника, М.: БЕК, 1998.

 

12. Соловьев С. Организация борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями// Налоги, 1999, вып. 2.

 

13. Фомина О. Налоговый контроль в США//Финансовый бизнес, 1995, № 7.