Ярославская область в экономическом и политическом пространстве Российской Федерации

Перспективы процесса укрупнения регионов Центрального федерального округа: на примере Ярославской области

Содержание

Введение. 2

1. Ярославская область в экономическом и политическом пространстве РФ.. 3

2. Проекты преобразования территории Ярославского региона. 10

3. Экономическая и политическая целесообразность изменения территории и статуса Ярославской области в процессе укрупнения регионов. 16

Заключение. 21

Приложения. 22

Список использованных источников и литературы.. 37

Введение

Одним из актуальных вопросов современного развития политико-территориального управления в российской Федерации является укрупнение субъектов федерации. О том, что это направление трансформации пространства Российской Федерации действительно актуально свидетельствуют как ряд реализованных проектов (объединенные Пермский и Красноярский края), так и реализуемые в настоящее время (Камчатский, Забайкальский края), а также обсуждение возможной стратегии укрупнения регионов.

Актуален данный вопрос и для Ярославской области: именно ярославские власти в начале 2002 года выступили с инициативой об укрупнении регионов, как возможном пути решении проблемы экономического неравенства регионов России.

Объектом данного исследования является система политико-территориального управления в Российской Федерации; предметом – стратегия укрупнения регионов как основное направление преобразования политико-территориального пространства Российской Федерации.

Цель данной работы – оценить перспективы применения стратегии укрупнения регионов в Центральной России на пример Ярославской области.

Для достижения данной цели необходимо решить ряд задач: определить место Ярославской области в политико-экономическом пространстве Российской Федерации; оценить имеющиеся варианты преобразования территории Ярославской области; выявить экономическую и политическую целесообразность укрупнения регионов Центральной России на примере Ярославской области.

Методологической основа исследования: политологический анализ проблемы на осно­ве системного подхода, который позволяет изучить политические процессы в их развитии, в контексте присущей им исторической об­становки, проанализировать особенности современной политической системы России. Этим задачам служит использование структурно-функ­ционального, компаративистского и историко-логического методов исследования.

Эмпирической база исследования: действующие нормативно-правовые акты. Прежде всего, это Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, Постановления Правительства и Указы Президента России. Привлечены также в качестве источника статистические материалы как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным ее субъектам. Использованы как источник выступления руководителей страны, а также руководителей регионального уровня.

Кроме того, эмпирической базой работы стали два авторских исследования по проблемам политического развития Ярославской области (в соавторстве с Е.В. Ратмановой) и по вопросам укрупнения регионов, проведенных в 2006 и 2007 годах соответственно.

Ярославская область в экономическом и политическом пространстве Российской Федерации

Укрупнение регионов, как отмечают ряд исследователей и политических деятелей^[1], призвано разрешить проблемы в управлении «неэффективными» субъектами РФ, существующих с начала 1990-х годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления^[2].

Исходя из этой логики, объединение может быть эффективным механизмом региональной политики, если соблюдаются два базовых принципа:

· «материнские» территории способны быть «локомотивами» развития: уровень их экономического развития значительно выше, а региональные власти способны реализовать эффективную модель интеграции и модернизации;

· сами депрессивные регионы не способны преодолеть экономическое отставание, политика их властей пассивна.

Исходя из этих принципов, попробуем оценить положение Ярославской области в процессе преобразования территориального управления, а именно: способна ли область быть «локомотивом» укрупнения.

Для этого проведем анализ социально-экономического и политического положения Ярославской области на карте Российской Федерации. Начнем с первого блока вопросов.

В XIX–XX веках Ярославская область была одной из наиболее промышленно развитых областей Центра и, несмотря на сильный спад 1990-х годов, до сих пор опережает по душевому ВРП почти все области Центра (Приложение 1), сохранив позиции в группе относительно развитых регионов России. Конечно, области Центра не сопоставимы с Москвой, куда стягиваются все ресурсы страны, а ВРП столицы больше суммарного показателя всех областей федерального округа.

Для оценки конкурентоспособности Ярославской области важнее динамика экономического роста на фоне других развитых регионов Европейской России (Приложение 2). В этой группе Ярославская область по темпам экономического роста за 1996-2004 гг. уступает только двум пристоличным областям (Ленинградской и Московской) и Белгородской, которая быстро развивается за счет сочетания экспортных ресурсов и растущей переработки сельхозпродукции. Более крупные по экономическому «весу» регионы (Самарская, Пермская, Свердловская области и др.) росли медленнее Ярославской области и среднероссийского тренда. Таким образом, область сохраняет преимущества, обеспечивающие стабильный рост экономики и устойчивое положение в группе относительно развитых регионов.

Хотя Ярославская область промышленная, она выигрывает на фоне монопрофильных областей, развитие которых зависит от конъюнктуры мировых цен на один вид продукции. Экономика области структурно схожа с более крупными и многопрофильными Самарской и Свердловской областями: сопоставимы доля промышленности и услуг (около 45%), повышена доля рыночных услуг (16%). Но в отличие от этих областей, Ярославская область не имеет собственного города-миллионника, в котором по объективным причинам быстрее развивается сектор рыночных услуг. Она «вытягивает» рыночные услуги с помощью лучшего предпринимательского климата.

Промышленность остается важнейшим сектором экономики, в ней завершается структурная перестройка. Глубокий индустриальный спад первой половины 1990-х, особенно в ВПК и текстильной отрасли, привел к тому, что в 2005 г. индекс промышленного производства Ярославской области составил только 60% от уровня 1990 г. (Приложение 3). Столь же низкую динамику среди относительно развитых регионов имеет Свердловская область, перегруженная предприятиями ВПК. В среднем по стране индекс составил 74%. Регионы-лидеры с экспортной экономикой, а также Московская область уже преодолели спад переходного периода.

Для оценки перспектив развития важнее динамика в период экономического роста. С 1998 по 2005 гг. индекс промышленного производства области вырос в 1,9 раз, среди развитых регионов она существенно уступает только пристоличным областям и на треть опережает среднюю динамику по стране за годы подъема (Приложение 4.). Особенно успешными были первые годы роста, но в 2002-2003 гг. темпы снизились из-за исчерпания ресурсов восстановительного роста без модернизации индустриальной базы. Промышленное развитие соседней Вологодской и ряда областей Центра более динамично. Тем не менее, «запас прочности» по сравнению с другими развитыми регионами Европейской России пока сохраняется.

Инвестиции в основной капитал долгое время оставались незначительными, как и большинстве соседних областей и регионов Европейской России. Только в 2005 г., в преддверии празднования тысячелетия Ярославля, область вошла в лидирующую группу (не считая нефтегазовых округов) по объему инвестиций на душу населения (Приложение 5).

Ярославская область в международном рейтинге – один из самых благоприятных в России для инвесторов регион. Губернатор Анатолий Лисицын объясняет это тем, что «в области создана собственная законодательная база для инвестиций. В ее основе – экономические свободы, необходимые гарантии и льготы для тех, кто решил вложить деньги в развитие промышленности и инфраструктуры области. У нас нет собственной сырьевой базы. 40 процентов экономики – промышленная сфера. Но для инвестиционных проектов все сферы открыты»^[3].

По темпам роста доходов бюджета (167% за 2002-2005 гг.) область заметно уступает не только сильным соседям (Московская и Вологодская области – 203-217%), но и некоторым менее развитым (Тверская область – 177%). Сказываются издержки положения региона-донора, обделенного растущими федеральными трансфертами, а также преобладание нерегиональных холдингов, которым принадлежат крупные предприятия области. Внешние собственники чаще оптимизируют налогооблагаемую базу.

Несмотря на это, Ярославская область оказалась в 2005 г. в числе лидеров по социальной ориентации своего бюджета, доля расходов на социальные цели (включая ЖКХ) выше средней по стране и достигает 69% всех расходов. Доля расходов несколько выше среднероссийской почти по всем социальным статьям, но особенно заметно превышение в выплатах пособий (Приложение 6). Объективные проблемы постарения снижают эффективность социальных расходов, нацеленность на рост человеческого капитала.

Рынок труда Ярославской области – один из наиболее благополучных в Центральном округе и в стране (Приложение 7), уровень безработицы с 2002 г. ниже 6%.

Ярославская область остается лидером по величине заработной платы и душевым денежным доходам населения среди областей Центра, за исключением столичной агломерации. Однако рост покупательной способности доходов, измеряемой отношением душевых денежных доходов к прожиточному минимуму, в 2005 г. прекратился (Приложения 8, 9). Одна из причин – резкий рост тарифов на ЖКУ (почти на 30%), и, как следствие, повышение прожиточного минимума.

Нельзя не упомянуть и о важном социально-экономическом показателе, как уровень бедности. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума среди всего населения области составляет 8%, что совпадает со среднероссийским показателем и является лучшим среди показателей соседних регионов (Приложение 10).

Стоит упомянуть об еще одном показателе – рейтинге дотационности регионов. Это не новый показатель, который на который во многом ориентируется федеральный центр, оценивая по нему социально-экономическую ситуацию в регионе в целом.

По данным Минрегионразвития РФ^[4], объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в январе-октябре 2006 года достиг почти 440 млрд. рублей. Эта сумма в среднем по стране составляет 14,61% в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минрегионразвития отмечает, что только 16 субъектов Российской Федерации из 87 могут в ближайшее время уйти от дотационности, среди которых и Ярославская область. В 2006 году эта группа субъектов имела в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств^[5].

Основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это самый крупный фонд; согласно федеральному бюджету на 2006 год, Фонд финансовой поддержки был утвержден в размере 228,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2006 года из этого Фонда субъектам перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд. рублей (88,4%).

Регионы-доноры (в том числе и Ярославская область) помощи из этого фонда не получают.

Таким образом, согласно этому показателю Ярославская область входит в первую десятку регионов-лидеров, что еще больше свидетельствует о ее состоятельности в социально-экономическом плане (рейтинг дотационности регионов, Приложение 11).

В целом, Ярославская область – один из немногих регионов страны с устойчивой индустриальной экономикой несырьевого типа, обеспечивающей занятость, относительно высокие доходы и стабильное социальное развитие. С приходом нефтяного изобилия эти преимущества начинают размываться, в более выигрышном положении оказываются те регионы, которые либо живут на сырьевую ренту и ее перераспределение в столицу, либо получают от богатеющего государства все больше бюджетных средств в виде помощи бедным. Тем, кто не попадает в эти две группы, приходится рассчитывать в основном на накопленные преимущества и активы – индустриальные, инфраструктурные, человеческий капитал. Если в ближайшие годы область сможет совершить прорыв в привлечении инвестиций (этот процесс начался), и если импульс роста Московской агломерации расширится на прилегающие районы Ярославской области (этот процесс пока замедлен), она выдержит конкуренцию и закрепит свое положение в группе развитых регионов страны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Ярославская область, не имея конкурентных преимуществ в экономике в начале 90-х годов, сумела лучше своих соседей и других регионов Центра приспособиться к новым условиям. Относительный успех развития Ярославской области в последние годы заключается в том, что здесь работает субъективный фактор – качество работы региональной власти. При всех издержках (угличская зона льготного налогообложения, корпоративные войны за ЯШЗ) отстроенная в области система взаимодействия власти с бизнесом оказалась эффективнее, чем в большинстве регионов центра России.

Однако, это является лишь первым из двух базовых принципов, согласно которым мы можем судить о характере участия региона в процессе укрупнения. Второй принцип – способность региональных властей способны реализовать эффективную модель интеграции и модернизации.

Во-первых, как уже было отмечено, региональная власть в Ярославской области сумела выстроить такую модель организации взаимодействия между властью и бизнесом, которая позволила области успешно преодолеть кризисы 90-х годов.

Во-вторых, для политической системы Ярославской области характерны стабильность, сбалансированность и низкий уровень конфликтности. Это выражается в налаженном диалоге всех ветвей власти, а также в отсутствии значимых конфликтов «по вертикали» (между областной властью и муниципальной);

В-третьих, региональная власть сумела также приспособится к новым условиям отношения центра и регионов, когда федеральная власть предпринимает усилия, направленные на сокращение полномочий и ресурсов региональных политических лидеров. Результатом стало отчетливо выраженные ориентации областной власти на современное развитие рынка.

В-четвертых, отличительной чертой ярославской региональной власти, по сравнению с соседними регионами является целостность и сплоченность: можно говорить о работе команды профессионалов-управленцев, для которой также характерно отсутствие конфликтов.

Самого губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына можно назвать сильным губернатором, заметным политическим лидером, проводящим эффективную социально-экономическую политику в регионе. В течение десятилетнего пребывания у власти в регионе губернатор создал команду, которая действует вполне согласованно и профессионально.

Анатолий Иванович Лисицын за время пребывания у власти сумел упрочить свое влияние как внутри региона, так и на федеральном уровне. Президент Владимир Путин в начале 2000-х годов назначил губернатора Ярославской области председателем комиссии по ВПК в Государственном Совете, что свидетельствует о том, что профессионализм политика и губернатора высоко ценится федеральной властью^[6].

Немаловажным является и тот факт, что Анатолий Лисицын был переутвержден на новый срок полномочий губернатора Ярославской области в ноябре 2006 года. Это свидетельствует о том, что у федерального центра и ярославской власти совпадает видение стратегии развития области. Кроме того, это свидетельствует об одобрении федеральным центром тех результатов, которых добилась ярославская область к 2006 году.

Эффективность деятельности руководства области отражена и в рейтинге Агентства экономических новостей, которое по заказу «Независимой газеты» регулярно исследует эффективность работы представителей государственных структур, направленной на лоббирование проектов, которые отражают интересы регионов.

Усиление позиций губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына происходило весь 2006 год. Рейтинг главы региона достиг своего пика в ноябре минувшего года, после визита Президента РФ Владимира Путина и наделения полномочиями губернатора Анатолия Лисицына по представлению главы государства.

В декабре, как и месяцем ранее, ярославский губернатор занимал третью строчку рейтинга^[7] (полностью рейтинг см. Приложение 12).

В-пятых, согласно результатам проведенного исследовательской группой студентов факультета социально-политических наук ЯрГУ Палатниковым Д.Е. и Ратмановой Е.В. эксперт-опроса «Оценка общественно-политической ситуации в Ярославской области и городе Ярославле» в конце 2006 года политическая система Ярославской области является довольно развитой и отвечающей современным представлениям о демократии^[8].

 Положительной особенностью Ярославской области является то, что эксперты весьма высоко оценивают процессы экономической либерализации. Этот результат – итог долгой работы в данном направлении как Администрации Ярославской области. Внедрение новых принципов управления экономикой, осуществление программ создания особых экономических зон, либерализация экономического законодательства – все это было оценено экспертами весьма положительно.

Эксперты высоко отметили состояния политического устройства Ярославской области. Наличие баланса властей, развитой правовой системы свидетельствует о положительных тенденциях укрепления основ правового государства и демократии в области.

Наконец, для того, чтобы оценить перспективы развития региона и его место среди других субъектов Российской Федерации обратимся к анализу программ развития регионов.

В июне 2006 года консалтинговая компания «ФБК»^[9], был представлен и обсужден доклад «Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ)»^[10].

Анализ практики стратегического планирования по уровню научной обоснованности, проработанности, оригинальности региональных программ развития, позволил экспертам сформировать перечни наиболее и наименее качественных стратегий и программ развития.

В перечень регионов с наиболее качественными программами развития вошла и Ярославская область. Как показал проведённый по открытым источникам анализ, из 89 регионов у 25 (более 28%) стратегии (программы) развития, отсутствуют. В то же время из имеющихся 64 документов ни один полностью не удовлетворяет соответствующим требованиям.

Для каждого региона был проведён анализ экономического развития. Общим экономическим индикатором развития региона является показатель валового регионального продукта (ВРП). Изменения данного показателя у регионов с программами (стратегиями) развития показаны в Приложении 13.

Анализ влияния на экономическое развитие региона наличия (отсутствия) стратегий или программ развития, а также уровня проработанности этих документов, по мнению авторов исследования, позволяет сделать вывод о том, что такая взаимосвязь существует.

Именно наличие эффективной программы развития Ярославской области позволяет нам сделать вывод о том, что область является лидером Центральной России не только в экономическом плане, но и в политико-управленческом. Благодаря наличию собственной стратегии развития, положительный результат которой нами был представлен выше, обеспеченной грамотным политико-административным управлением, область является одним из ключевых субъектов Центрального Федерального округа и способна в процессе укрупнения регионов стать «локомотивом», т.е. тем субъектом, к которому возможно присоединение других регионов^[11]. Таким образом, наиболее вероятной моделью изменения политико-территориального статуса Ярославской области нам представляется модель «богатый + бедный» (например, в случае с Костромской областью) или модель объединения двух субъектов сопоставимых по своему экономическому потенциалу (в случае с Тверской областью, которая по экономическим показателям незначительно уступает Ярославской).