Проекты преобразования территории Ярославского региона

В новейшей истории Российского федерализма существовало немало проектов преобразования границ территорий субъектов. Несколько из них напрямую затрагивали и Ярославскую область.

Проект Анатолия Лисицына.

Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын в феврале 2002 года предложил федеральной власти провести эксперимент по укрупнению регионов в Центральном или Северо-Западном федеральном округе по принципу: регион-донор объединяется с дотационными территориями, в результате чего создается самодостаточная территория под управлением назначаемого губернатора^[12].

Логика губернатора при необходимости укрупнения была следующей.

«Последние десять лет Россия живет в условиях рынка и свободной конкуренции, у нас работают совсем другие экономические законы. Старая система государственного устройства становится неэффективной и достаточно парадоксальной. Сегодня в стране обостряются противоречия между тремя видами регионов. Первая группа – регионы-доноры. Они самодостаточны, могут по максимуму самостоятельно обеспечить свои нужды за счет развитой промышленности или сельского хозяйства. Вторая группа – регионы-середнячки. Они могут самостоятельно покрыть свои нужды на 60-70 процентов, в остальном рассчитывают на федеральный бюджет. Третья группа самая большая – около половины всех субъектов РФ. Это дотационные регионы, которые от 50 до 80 процентов средств на свое существование получают из Центра.

Противоречия между тремя группами регионов сейчас начинают обостряться, потому что правительство России забирает все больше средств у регионов-доноров для того, чтобы покрыть нужды остальных. Возникает вопросы – что делать и как жить дальше?»^[13]

В качестве решения проблемы Анатолий Лисицын предложил изменить принципы государственного устройства России. «Сейчас надо создавать новые, укрупненные территории по принципу объединения «сильного» и «слабых» для достижения их самодостаточности. Главная причина укрупнения регионов – социально-экономическая целесообразность. Не надо просто так объединять соседние территории. Надо проводить четкие расчеты и анализ бюджетов, доходных источников и экономической ситуации в субъектах РФ. Если несколько регионов вместе станут самодостаточной территорией, то необходимо принимать решение об объединении»^[14].

Форму эксперимента Анатолий Лисицын предлагал в силу следующих причин: «Поправки в Конституцию по поводу изменения государственного устройства страны в любом случае будут вноситься, но их надо ждать еще несколько лет. Поэтому я предлагаю провести экспериментальное объединение двух-четырех регионов России. Речь не идет о делении существующих регионов, а именно об их объединении в существующих границах. Это необходимо сделать не по указу президента, а после принятия специального модельного федерального закона»^[15].

По мнению ярославского губернатора, в случае одобрения идеи создание укрупненной территории позволит отработать в течение 3-4 лет систему органов власти, механизмы взаимодействия, выявит все плюсы и минусы. Через 5-8 лет можно будет говорить о полном переустройстве России.

Первый эксперимент по укрупнению территорий, по мнению Анатолия Лисицына, необходимо проводить в Северо-Западном и Центральном федеральных округах. «В моем законопроекте нет речи об объединении конкретных регионов России, Ярославской, Ивановской или Костромской областей. Укрупнение должно проводиться на основании четкого экономического анализа и расчетов»^[16].

Политическая целесообразность проекта: В 2002 году предложение Анатолия Лисицына аналитики и эксперты сочли предвыборным шагом: объединение будет выгодно Лисицыну, так как по его концепции нового руководителя нового региона на должность должен был назначить Президент России. Именно на это назначение надеялся Анатолий Лисицын^[17].

Еще один вариант появления проекта Ярославского губернатора – попытка выяснить общественное мнение. Возможно, именно благодаря резкой реакции на это предложение со стороны соседей, инициатива губернатора Ярославской области оказалась невостребованной^[18].

Добавил пессимизма в судьбу законопроекта и полномочный представитель президента России в ЦФО Георгий Полтавченко, на поддержку которого надеялся Лисицын. Выступая 3 апреля на пресс-конференции в Москве, он заявил, что законопроект ярославского губернатора противоречит Конституции и другим федеральным законам (что Лисицын сам прекрасно понимает и даже не скрывает). Но главное – укрупнять регионы, по мнению Полтавченко, «сегодня пока рано»^[19].

Подтверждает версию о том, что для успешного объединения элит необходимо согласие элит и американский исследователь процесса укрупнения регионов в России Дж. Пол Гуд: «Согласие региональной элиты оказалось решающим фактором для запуска процесса укрупнения и в Пермском, и в Красноярском краях»^[20].

После 2002 года Анатолий Лисицын долгое время не возвращался к своей идее укрупнения регионов. Что косвенно подтверждает тезис о том, что это был всего лишь предвыборный ход.

Однако, от идеи объединения федеральный центр отнюдь не отказался, следствием чего явилось что, в январе 2003 года власти Пермской области и Коми–Пермяцкого автономного округа обратились к Президенту России с просьбой оказать содействие в объединении. Президент поддержал их инициативу и в 2005 году на карте России появился новый субъект Федерации – Пермский край.

Возможно, Президент поддержал эту инициативу, а не ярославско-костромскую из–за того, что, в отличие от Ярославля и Костромы, власти приуральских регионов смогли договориться между собой. На наш взгляд, еще одним важным моментом для одобрения Пермского варианта явилось то, что на примере Коми–Пермяцкого округа можно нагляднее изучить действие технологии «сильный+слабый». Кроме того, общественно–политическая структура Коми–Пермяцкого округа, видимо, предоставляла больше шансов на то, что вариант объединения был одобрен всем населением и структурами гражданского общества. В случае с Костромой (краткая характеристика экономического положения Костромской области см. Приложение 15) и Ярославлем могли, вероятно, было бы сильное противодействие именно гражданского общества.

Однако, то, что Анатолий Лисицын не возвращался к теме укрупнения регионов довольно долго, объяснимо и тем, что губернатор был занят другими вопросами: в 2005 году Генеральная прокуратура предъявила ему обвинение в превышении должностных полномочий, и в отношении губернатора долгое время проводились следственные мероприятия.

Тем не менее, и губернатор Лисицын не отказался от своей идеи укрупнения: он возвращался к ней в ряде своих публичных выступлений на протяжении 2004-2006 гг.^[21]

Однако, было бы серьезным преувеличением видеть за такими губернаторским проектом только хорошо продуманный пиар. Политический аспект проблемы не должен затмевать экономический и управленческий аспект проблемы. В предложении Анатолия Лисицына предлагается присоединить дотационную область (см. рейтинг дотационности регионов в Приложении). В этом случае банкротство региона действительно может быть предотвращено. Потенциально такая возможность существует. В отношении регионов, неспособных обслуживать собственный внутренний долг, может начаться процедура банкротства^[22]. Очевидно, что стойкая бюджетная недостаточность может стать основанием не только для федеральной санации но, в конечном счете, запустить процедуру изменения территориально-политического устройства. Однако, выравнивание уровня жизни в новом регионе потребует от руководства нового региона колоссального напряжения сил. При этом, очевидно, что выравнивание произойдет не за счет значительного повышения уровня развития Костромской области, а за счет значительного снижения уровня развития в Ярославской.

Проект Совета по изучению производительных сил

Пик появления сообщений о новом проекте преобразования территории Ярославской области появилось в конце 2004 года в, когда ряд средств массовой информации^[23] был опубликованы выдержки доклада «Государственное территориальное устройство России: экономические и правовые основы»^[24]. Основной автор территориальной концепции – академик Академии экономических наук и предпринимательской деятельности (АЭНПД) и Международной академии информатизации, доктор экономических наук, профессор Алеко Адамеску, член ученого совета СОПС.

В основе деления страны должна лежать экономика, считают учёные. Конечной целью административно-территориальной реформы должен стать отказ от федерального устройства и создание единого унитарного государства.

Согласно этому проекту, Ярославская область должна объединиться с Тверской, а Костромская уже с Ивановской и Владимирской.

Эту концепцию можно было бы счесть просто одним из многих научных изысканий. Но объединение Пермской области с Коми-Пермяцким АО и создание укрупненного Красноярского края уже идут практически в соответствии с ней. Ее одобрили член комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Андрей Климов и сенатор Александр Казаков.

Концепция Адамеску с точки зрения выстроена предельно четко. Главное достоинство – авторы избежали изменения Конституции. Они предложили разрешить высшим федеральным органам власти временно, без внесения поправок в Основной закон РФ, сформировать вместо регионов территориальные объединения субъектов Федерации без конституционного статуса. Назначаемые из центра губернаторы этих «временных новообразований» будут пока рекрутироваться из числа руководителей регионов. Это, по мнению автора, решит проблему борьбы местных элит – каждому клану дадут порулить, но недолго.

Авторы концепции полагают, что актуальность реконструкции государственно-территориального устройства России определяется, прежде всего, экономическими причинами, раздробленностью и бессистемностью существующего территориального деления.

Разрабатывая концепцию укрупнения российских регионов, аналитики СОПС опирались на территориально-административное устройство дореволюционной Российской империи. Согласно программе, 88 регионов должны быть объединены в 28. Авторы концепции утверждают, что в реформе административно-территориального деления России нужно в первую очередь исходить из «экономической целесообразности», затем – территориальной и социальной и только потом – из национально-культурных особенностей. Поэтому логичнее использовать конструкцию «матрешки» (крупный регион поглощает мелкие), а национальные образования слить с соседями в «мягкой форме».

По мнению авторов, большой разброс экономических показателей между регионами вызван чрезмерной дифференциацией региональной системы. Административные образования представляют в массе своей  простые «учетные единицы», а не хозяйственные комплексы. Немалую роль играет гипертрофия национального фактора.

Подробностей и обоснования, почему именно те, или иные регионы предложено объединить друг с другом, от Совета не последовало. Однако, базовые принципы нами были обозначены. Попробуем оценить каждый из них относительно объединения Ярославской и Тверской областей.

Об экономической целесообразности высказался практически сразу после опубликования в СМИ данного проекта председатель Государственной Думы Ярославской области Андрей Крутиков^[25]. Он высказался в поддержку идеи укрупнения регионов и заявил, что союз с Тверью ярославцам весьма выгоден, «так как экономически этот регион достаточно благополучен и у него есть перспективы для развития»^[26].

Этот аргумент заслуживает внимательного рассмотрения. Очевидно, у Ярославской области больше политических и финансовых ресурсов по сравнению с представителями политической элиты Тверского региона, а это значит, что связанные с ними финансовые и промышленные группы получат «зеленый свет» для экспансии на новые территории, а это еще более укрепит могущество «сильного» Ярославского губернатора.

Однако, нельзя не учитывать и то, что подобные действия не будут встречать противодействия со стороны соседей. Это отмечает, например доктор Н.В. Зубаревич: «В случае объединения, я вам (Ярославской элите – Д.П.) рекомендую запасаться охраной, бронежилетами и другими атрибутами раннего капитализма в России»^[27].

Нельзя не учитывать и тот факт, что дополнительные земли и ресурсы Тверской области, как и в случае с Костромской областью, вряд ли сразу придадут хороший импульс для развития Ярославского края (См. краткую характеристику экономического положения Тверской области Приложение 14). Из представленного материала видно, что в случае объединения областей, для успешного развития нового региона потребуются колоссальные инвестиции в экономику Тверской области, чтобы выровнять средние социально-экономические показатели. Инвестиции необходимо будет направлять преимущественно в инфраструктуру.

Группировка в концепции в целом исходит большей частью из объединения слабых областей с сильной в промышленном отношении. По расчетам авторов в результате такого деления дифференциация важнейших региональных экономических показателей сокращается вдвое-втрое при одновременном росте внутрирегиональных различий, которые станут заботой губернских властей.

Территориальная и социальная составляющие. Очень емкий анализ выгод и издержек реализации этого плана укрупнения Ярославского и Тверского регионов сделала Наталья Зубаревич, директор региональных программ Независимого института социальной политики^[28]. У эксперта вызывает большие вопросы как дороговизна проекта (особенно всех волнует неизбежный рост числа чиновников), так и неочевидность практического смысла укрупнений.

Зубаревич перечислила главные издержки от реформы: «Первое – «трение» пространства. В будущем субъекте есть «вымершие пограничья» без автомагистралей». Так, по словам Зубаревич, из Тверской в Ярославскую область можно беспрепятственно проехать лишь через Московскую область. Вывод: какая сумма затрат потребуется на развитие сети коммуникаций внутри нового региона – науке не известно.

Другое препятствие на пути реформы – распад советской системы производственных связей и технологических цепочек. Следствие – минимальные экономические связи между Ярославской и Тверской областями. Кроме того, укрупнение приведет к стягиванию всех ресурсов в новый губернский центр, а обратного движения социальных инноваций из центров в малые и средние города не произойдет. То есть проникновение в глубинку, скажем, интернет- технологий, сотовой связи и торговых сетей как минимум замедлится, чтоб не сказать сильней, усилится поляризация по линии «центр – периферия», что также не способствует единению общества.

Таким образом, системный эффект реформы труднопредсказуем. За какой срок система госуправления в результате объединения Ярославской и Тверской областей сможет наладить жизнь в новом регионе – неизвестно.