Соотношение законодательства субъектов Федерации и федерального законодательства.

В эффективном продвижении правовых реформ особое место занимают изменения конституционного законодательства, которые включают наряду с Конституцией РФ федеральные законы и законы субъектов Федерации, предметом регулирования которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в конституционном законодательстве отражаются коренные политические и экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь России последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации, «ядра» публичного права, то становится ясно, что недостатки конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и ведут к негативным последствиям развития законодательства в целом.

В нынешних условиях ведущая отрасль российского права испытывает ряд серьезных проблем[5] . К их числу можно отнести, прежде всего, отсутствие концепции конституционного законодательства.

Правовое регулирование конституционного законодательства не имеет четко сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает развитие нашего общества. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики Российской Федерации как государства демократического, федеративного, правового, социального и светского, в конституционном законодательстве не зафиксированы «правовые вехи», позволяющие ориентировать отраслевое законодательство. Например, демократическое государство невозможно без гарантий основных институтов прямой демократии.

Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции РФ принципы участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления. Конституция России 1993 г. закрепила федера­тивную форму государственного устройства стра­ны (ст. 1). Но российский федерализм как распре­деление власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между фе­деральными органами власти и органами субъек­тов, ее составляющих, еще в стадии становления.

Часть 3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что раз­граничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ор­ганами государственной власти субъектов Феде­рации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом вы­делены две группы полномочии Российской Фе­дерации: исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72). Полномочия субъектов Фе­дерации определяются по остаточному принципу (ст.73). Предметы совместного ведения - это сфе­ры общественных отношений, которые по Кон­ституции отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию и управлению ко­торыми допускаются и субъекты Федерации (ст. 76).

Вместе с тем Конституция не определяет, ка­кими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения Федерации и се субъектов. Более того, не предусмотрен и особый порядок рассмотрения и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, который поз­волял бы в обязательном порядке учитывать мне­ние отдельных субъектов Федерации по законо­проекту.

Сегодня ничто не мешает федеральному зако­нодателю осуществлять "исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. А отдель­ные субъекты, которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный ме­ханизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Феде­рации, их законодательная деятельность по во­просам, относящимся к предмету совместного ве­дения с Федерацией, более целенаправленна, кон­кретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более су­щественно сказываются на деятельности пред­ставительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и ис­полнения регионального бюджета, на взаимодей­ствии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, уст­раняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы ус­тановленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда зако­нодательные акты регионов, регулирующие оп­ределенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реа­лизовываться, так как противоречат вновь при­нятому федеральному закону, который иначе рег­ламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нор­мальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотно­шения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-эко­номической деятельности региона, приводит к обращениям в различные судебные инстанции. Так, приведенное выше Временное Положение об обеспечении деятельности депутатов Кали­нинградской областной Думы рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Калининградского областного суда, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Су­да РФ и Конституционным Судом РФ.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в специальном фе­деральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Феде­рацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в слу­чае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике России при­нятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закреп­ляющие общие принципы и цели правового ре­гулирования, нормы прямого действия и реко­мендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкре­тизации закрепленного в Конституции РФ раз­граничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Была бы оправданной и разработка в данном случае модельных (типовых) законодательных актов как основ», для законотворчества субъек­тов Федерации, но отдельным вопросам совмест­ного ведения Федерации и субъектов. Либо при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, непосредственно действую­щих на всей территории страны, предоставлять отдельным субъектам право иного законодатель­ного регулирования или исключить для них дей­ствие отдельных статей данного закона.

Наконец, возможно изменить организацион­ную модель регулирования общественных отно­шений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Ду­мой проектов Федеральных законов в сфере сов­местного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В ре­зультате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федера­ции, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации

На фоне» кризиса, охватившего все стороны государственного ме­ханизма в России, большую акту­альность приобрела проблема точ­ного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федера­ции как фундамента правовой си­стемы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудитель­ного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуж­дения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами явля­ются властные субъекты — госу­дарство, государственные органы, должностные лица, осуществля­ющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упира­ется в разработку особой систе­мы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязан­ностей, либо ограничений в основ­ном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституци­онная, то есть ответственность за наиболее существенные наруше­ния норм конституционного пра­ва.