Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъек­тов федеративных отношений — федерации и ее членов — разра­ботана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственнос­ти, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов фе­дерации за несоблюдение феде­рального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных ор­ганов власти в целях стабильнос­ти федеративной формы устрой­ства государства. В настоящее время федеральные органы влас­ти практически не имеют право­вых способов воздействия на орга­ны власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочислен­ные акты несоответствия консти­туций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Фе­дерации федеральному законода­тельству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Феде­рации, в том числе и по заклю­ченным договорам между Россий­ской Федерацией и отдельными субъектами[8].

По нашему мнению, необходи­мо в ближайшее время внести по­правки в Конституцию России с целью создания стройной системы мер конституционной ответственности субъектов Федерации.

Какова ситуация сейчас? В Кон­ституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответ­ственности: приостановление дей­ствия актов органов исполнитель­ной власти субъектов Президен­том России до решения соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и при­знание неконституционными пра­вовых актов субъектов Конститу­ционным Судом Российской Феде­рации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают воп­росы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отка­зывается выполнить решение Кон­ституционного Суда либо откры­то нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федераль­ный конституционный закон «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации» ввести такие ме­ры ответственности субъектов Фе­дерации, как:

· временное отстранение от должности высшего должностно­го лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Пре­зидента России. Окончательное отстранение от должности проис­ходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

· приостановление деятельно­сти законодательного (представи­тельного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высше­го должностного лица субъекта;

· в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом фе­дерации сроком не более чем на год. В случае необходимости про­дления срока согласие должен да­вать Совет Федерации;

· крайней мерой конституцион­ной ответственности является вве­дение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецпод­разделений милиции в случае во­оруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятель­ности сепаратистских групп. Подоб­ная мера вводится указом Прези­дента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необ­ходимости указ вступает в силу не­медленно с одновременным внесе­нием его на утверждение Совета Федерации.

На наш взгляд, необходимы ис­следования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и долж­ностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции Рос­сии такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предос­тавлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве админист­ративно-территориального образо­вания, либо на его основе будет образована федеральная террито­рия[9].

В такой ситуации требуется вве­дение в перечень мер конституци­онной ответственности комплексной меры правового воздействия о при­знании системы государственной власти субъекта антиконституци­онной.

В виде последствий ее исполь­зования будет автоматически выс­тупать применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приос­тановление действия конституции (устава) субъекта, введение пря­мого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии феде­рального закона «О конституци­онной ответственности», в кото­ром были бы четко «определены юридические основания для на­ступления неблагоприятных по­следствий конституционной ответ­ственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и со­здании Кодекса конституционных правонарушений. По нашему мне­нию, эти предложения несколько скороспелы и недостаточно обо­снованны. Показателен даже факт отсутствия в российской науке конституционного права специ­альных исследований, посвящен­ных проблемам конституционной ответственности субъектов Феде­рации.

Думается, становление инсти­тута конституционно-правовой от­ветственности должно пройти не­сколько этапов.

На первом должно быть зако­нодательно, а по возможности и конституционно закреплено наи­менование конституционно-пра­вовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответ­ственности.

Третий этап — создание коди­фицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

Российский федерализм: проблемы и эволюция.

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет и мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внут­ри них[10].

В современную эпоху становится все сложнее идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих нор отсутствует их единая клас­сификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)[11].

Необходимо заметить, что спектр проблем дискуссионного характера, касающихся конституционной модели современного российского фе­дерализма, весьма широк. Предметом научной полемики являются концептуальные вопросы, касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в ут­верждении российского федерализма: можно ли назвать современную конституционную модель российскою федерализма шагом вперед по срав­нению с моделью, заложенной Федеративным до­говором и предыдущей Конституцией в ее по­следней редакции. В какой мере современная конституционная модель российского федера­лизма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти? Адек­ватному ответу на поставленные вопросы помо­жет обращение к мировым тенденциям, форми­рующим наиболее совершенные черты федерализма.

В целом в мире наблюдаются демократизация федеративных отношений и возрастание ответст­венности носителей государственной власти про­порционально увеличению объема их функций и полномочий, что смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государствен­ной власти по вертикали. При сохранении субор­динации системы общенационального права и го­сударственной власти, необходимого сочетания элементов централизации и децентрализации в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений, основан­ных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности (пропорциональности компетен­ции при разделении государственной власти), а так­же кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационных форм и процедур взаимодейст­вия. Обобщение названных основных тенденций позволяет вывести так называемую идеальную модель федерализма современного государства - нецентрализованный (по принципу самоуправле­ния), симметричный (равноправие одинаковых по своей государственно-правовой природе субъек­тов Федерации), кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной от­ветственности сторон федеративных отноше­ний), построенный на территориальном принци­пе организации государственной власти по вертикали[12] . Все эти показатели характерны для стабильных федеративных государств, и они получают свое закрепление в соответствующих конституциях.

Какова же российская конституционная мо­дель федерализма с этих позиции?

Россия является самой большой федерацией по составу субъектов (89). Ее отличают ярко вы­раженные элементы асимметрии и разнород­ность с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и Эвен­кийский округ с населением меньше 25 тыс.). На­личие противоречий в правовом регулировании федеративных отношений (о чем подробнее бу­дет сказано ниже), достаточно высокая степень распространения фактов несоответствия консти­туций (уставов) и законодательства субъектов РФ положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в Рос­сии и в дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации. Однако в ее противоречи­вости и конфликтности можно увидеть, как это ни странно, и положительные стороны. Совре­менные процессы федерализации, основанные на конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь к выздоровлению, позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравно­мерный каркас государственного устройства. По­ка идет противостояние центра и составных частей России, у каждой из сторон сохраняется на­дежда на то, что путь к совершенству остается открытым. Собственно говоря, сами по себе кон­фликты не страшны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный интерес быть вместе. Противостояние в таком случае нацелено на поиск гармонии сосуществования, но не на раз­деление и размежевание. Вопрос заключается в следующем: есть ли это движение в одном на­правлении, и направлен ли путь к совершенство­ванию федеративных отношений; предназначено ли субъектам Российской Федерации в этой связи быть действительно частями единого целого - го­сударства Российского.

В этом смысле новая конституционная модель видится более прогрессив­ной по сравнению с предыдущей. Ее основные чер­ты, на мой взгляд, выглядят следующим образом.

1. По Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной Федерацией по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном Законе) РФ в редакции 1992 г. В новой модели устранены существенные элементы конфедеративных связей, закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Рос­сийской Федерации (ст. 4). По сравнению с Феде­ративным договором сужен статус республик, ко­торые теперь не называются «суверенными»[13] . В ведение Российской Федерации отнесены неко­торые вопросы, относившиеся ранее к совместному ведению (в частности, правовое регулирование ин­теллектуальной собственности); ужесточен режим единого регулирования международных и внешнеэкономических связей, прав и свобод человека и гражданина, общегосударственных стандартов; более последовательно закреплен централизо­ванный характер судебной системы.

Россия приблизилась в большей мере к кано­нам симметричного классического федеративного государства. Вместо трех версии правового статуса субъектов Федерации по Федеративному договору в действующей российской Конститу­ции учрежден принцип равноправия субъектов Федерации. Конституционно закреплены единый для всех субъектов Федерации перечень предме­тов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означает в свою очередь расширение элементов нецентрализации и кооперативного федерализма. В то же время с учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция РФ, не удалось довести последовательно до конца многие про­грессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже бо­лее чем пятилетний период действия Конститу­ции России 1993 г., обнаруживший ряд недостат­ков конституционного регулирования федеративных отношений как в содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции имеют разную природу и разную цену. В связи с особенностями действующей Конституции РФ как документа политического компромисса в известной мере существует ряд концептуальных противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

Одно из наиболее серьезных противоречий – это противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России.

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т.е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции равно­правными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуаль­ного характера - попытка соединить собственно национальный и территориальный факторы в го­сударственном устройстве в том варианте, в кото­ром он существует в настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная на­ция составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопро­сом обеспечения действия главных принципов ос­нов конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организа­ции новой федерации должна быть именно терри­ториальной.

Существенной для федеративной государст­венности России является и противоречивость за­крепления в Конституции правовых форм разгра­ничения предметов ведения и полномочий (соотно­шение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции РФ). Спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий - договор или федеральный закон, приобрел достаточно затяж­ной характер. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации", работа над которым велась палатами Федерального Собрания РФ более трех лет. До сих пор конституции немалого числа рес­публик в составе России определяют договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других).

Складывающаяся в связи с этим государствен­но-правовая практика требует критической юридической оценки. Если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной федерации, о но­вом типе договорного государства, если Конституция и закон (ст. 4, 15) первичны, а договор — вторичен, то мы имеем дело с классическим суве­ренным правовым государством.

Другая группа противоречии, обнаруживае­мых в Конституции РФ, возникла, как пред­ставляется, в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии. Эти противоречия в меньшей степени связаны собственно с поиском компромисса в оп­ределении парадигмы федеративных отношений, и их "цена" с точки зрения политико-правовых последствий менее существенна. Однако несовершенство конституционного регулирования не может не мешать эффективности федеративных связей.

В частности, считается, что именно уступкой республикам оказалось включение в ст. 5 Конститу­ции РФ наряду с ч. 1 и ч. 5, которая нивелирует об­щий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федера­ции с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст. 65 дан по шести ка­тегориям, а не общим списком, хотя сами субъек­ты признаны равноправными.

По-видимому, следствием спешки явилось и то обстоятельство, что в ст. 71 и 72 Конституции РФ встречаются совпадающие предметы ведения (п. "в" ст. 71 и "б" ст. 72 - защита прав и свобод че­ловека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Явное несоответствие обнаружива­ется между п. "а" ст. 71. согласно которому изме­нение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можно бы­ло бы привести и другие примеры подобных про­тиворечий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующей Конституции РФ.

Более чем пятилетний период действия Кон­ституции Российской Федерации наряду с про­тиворечиями выявил пробелы в Конституции Российского государства.

Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования системы прин­ципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не за­креплен основополагающий принцип конститу­ционного разграничения предметов ведения меж­ду Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разгра­ничения предметов и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Длительное время имелись трудности в толко­вании ст. 76 Конституции РФ, а именно: ч. 1 и 2. Сохранялся открытым вопрос, могут ли по пред­метам ведения РФ и предметам совместного веде­ния Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. В настоя­щее время решением Конституционного Суда РФ этот пробел восполнен, однако Суд осуществил это не путем толкования, а в процессе рассмотре­ния конституционности отдельных положений Федерального закона, а именно: Лесного кодекса РФ. В своем постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд, ссылаясь на статьи 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ, ука­зал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ве­дения.

Как показала практика реализации Конститу­ции, несовершенным оказался перечень ст. 72 (возникли вопросы, к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, межбюджетные отношения, социальное обслуживание и др.). Пока пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, где такие сферы от­носятся к совместному ведению. Однако, думается, такая практика неконституционна. Исходя из смыс­ла ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация пред­метов совместного ведения возможна лишь с помо­щью федеральных законов. Определение же во­проса о том, относится ли данная сфера к предмету совместного ведения, установленного Конституци­ей, является прерогативой Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ).

Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности ор­ганов государственной власти и должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Кон­ституции РФ, федеральных законов, неисполне­ние решений судов (возможность применения ин­ститутов федерального вмешательства, досроч­ного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности).

 Наличие противоречий и пробелов, снижаю­щее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции РФ, вне­сение в нее поправок. Этот путь - наиболее юри­дически чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться, представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению использования двух других, более оперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным Судом РФ отдель­ных статей Конституции РФ и принятие феде­ральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере направле­но на исполнение и конкретизацию судебных ак­тов толкования российской Конституции.

Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма многочисленное по составу ее субъектов государство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учи­тывая значительную степень несоответствия ак­тов субъектов Федерации Конституции РФ и фе­деральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен. Необходим он и по причине длительно сохраняющихся кризисных явлений в социально-экономическом развитии России, в результате кото­рых все больше регионов остановятся дотационными.

Таким образом, современная конституционная модель российского федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие классической и достаточ­но сильной федерации (принцип равноправия, конституционное разграничение предметов веде­ния и полномочии, институт совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государст­венного суверенитета России, прерогатива Феде­рации в регулировании прав и свобод, междуна­родных связей, централизованная судебная система и др.). Эта тенденция подкрепляется ре­шениями Конституционного Суда РФ, который устраняет неопределенность в понимании отдель­ных противоречивых положений российской Конституции. И с этой точки зрения представля­ется, что современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации, чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою злобо­дневность. Непременными условиями успеха российского федерализма являются преодоление об­щих кризисных явлений экономического, социального и правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения Конституции Россий­ской Федерации и действующей конституцион­ной модели федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач совершенствования конституционно-правового регулирования федера­тивных отношений, которые были выше затро­нуты мною.