Статистика в области жилищно-коммунального хозяйства

Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно осуществлять эти задачи. Главная причина, которая действовала постоянно - недостаток материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было убыточным, поскольку получаемая снанимателей квартирная плата была «самой низкой в мире» и покрывала лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет.

В настоящее время в Российской Федерации на 2008 год  насчитывается более 25 тысяч муниципальных образований, в том числе 19 904 сельских поселения.

Результатом нерешенности проблем, препятствующие устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований, является кризис жилищно-коммунального хозяйства.

Изношенность основных фондов, устаревшие технологии и оборудование, задолженности и банкротство муниципальных предприятий, замораживание жилищного строительства и это только часть проблем. Кризис социальной инфраструктуры муниципальных образований муниципальных учреждений дошкольного воспитания, образования, здравоохранения, культуры. Кредиторская задолженность предприятий ЖКХ выросла за 4 года в 2,5 раза, по состоянию на 15.08.05 составила 196 млрд. рублей. Общая дебиторская задолженность предприятий за тот же период выросла почти в 2 раза (58,3% из нее просрочено). На 15.08.05 она составила 222 млрд. руб. Свыше 20% от общей дебиторской задолженности составляет недофинансирование бюджетов всех уровней. Задолженность по заработной плате работникам ЖКХ на 15.08.05 составляет 4062 млн. руб.; задолженность федерального бюджета за жилищно-коммунальные услуги - 9235 млн. руб., за объекты, переданные в муниципальную собственность - 10,0 млрд. руб.

В связи с этим одной из основных задач, которые выходят на первый план в контексте государственной поддержки развития муниципальных образований, является реформирование жилищно-коммунального хозяйства. Цель реформы - создание условий для стимулирования жилищного строительства, устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения, наведение порядка в обеспечении населения жильем и коммунальными услугами. [2]

Глава 2. Реформа жилищно-коммунального хозяйства

2.1. Формы обслуживания и управления жилым комплексом

Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека.

Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно осуществлять эти задачи. Главная причина, которая действовала постоянно - недостаток материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Результатом нерешенности проблем, препятствующие устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований, является кризис жилищно-коммунального хозяйства[3].

Многообразие и сложность социально-экономических процессов, протекающих в объектах жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), настоятельно требуют структурных изменений и, как следствие, реформирования всей отрасли.

В связи с этим одной из основных задач, которые выходят на первый план в контексте государственной поддержки развития муниципальных образований, является реформирование жилищно-коммунального хозяйства.

Цель реформы – создание условий для стимулирования жилищного строительства, устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения, наведение порядка в обеспечении населения жильем и коммунальными услугами.

Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.

В настоящее время, основной идеей экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми, в настоящее время, на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам – субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств[4].

Реформа в сфере ЖКХ должна включать в себя совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:

1. совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;

2. создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;

3. совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;

4. переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;

5. совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;

В соответствии с Жилищным Кодексом (ЖК) жильцы должны выбрать одну из трех форм управления общим имуществом и придомовой территорией:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

3) управление управляющей организацией[5].

Рассмотрим каждый из указанных выше способов.

1.Непосредственное управление многоквартирным домом самими собственниками.

Непосредственное управление многоквартирным домом осуществляется собственниками помещений на основании ст. 164 ЖК РФ.

Если собственники помещений в многоквартирном доме выберут данный способ управления многоквартирным домом, то им придется самостоятельно заключать договоры с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями.

В соответствии с ЖК РФ[6] от имени собственников помещений в таком доме в отношениях с третьими лицами вправе действовать один из собственников помещений или иное лицо, имеющее полномочие, удостоверенное доверенностью, выданной ему в письменной форме всеми или большинством собственников помещений. То есть жильцам-собственникам фактически предлагается выбрать из своего числа либо привлечь со стороны лицо, которое на основании их поручения будет осуществлять взаимодействие со всеми необходимыми организациями и службами.

Плюсы и минусы непосредственного управления жилым многоквартирным домом собственниками помещений:

Плюс – собственник помещения не несет расходов на содержание управляющей компании и не платит членские взносы в ТСЖ. Все отношения с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями проходят с согласия собственника помещения;

Минус – собственник помещения самостоятельно заключает все договоры с обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями, что приводит к дополнительным затратам времени и сил[7].

Подробно данная процедура описана в ст. 164 ЖК РФ[8]. Договоры оказания услуг по содержанию и выполнению работ по ремонту общего имущества с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности, собственники помещений в таком доме заключают на основании решений общего собрания указанных собственников. При этом все или большинство собственников помещений выступают в качестве одной стороны заключаемых договоров. Договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления заключаются каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом, от своего имени. Естественно, что при подобной организации содержания дома процедура заключения договоров со снабжающими и обслуживающими организациями становится весьма и весьма затруднительной, так как фактически каждая квартира должна получать коммунальные услуги на основании отдельного договора.

Регулированию договоров подобного типа посвящен целый раздел в Гражданском Кодексе (ГК) РФ[9]. Однако обеспечить контроль конкретного потребителя на уровне отдельной квартиры в доме очень сложно. О необходимости контроля потребления различного рода теплоносителей отмечено в ГК РФ[10]. Требования о наличии приборов учета потребляемой тепловой энергии напрямую закреплены в различных правилах отпуска данной энергии гражданам. При отсутствии технической воз­можности контроля фактически потребленного абонентом количества тепла и воды ни одна теплоснабжающая организация не станет заключать с жильцами договора на отпуск им воды и тепла. Кроме того, заключение целого «веера» договоров с мелкими потребителями-собственниками имеет множество технических сложностей, преодолеть которые на практике не так-то просто.

Правда, законодатель предусмотрел возможность заключения подобных договоров с использованием представителя. Фактически ЖК РФ отсылает к договору поручения, правовое регулирование которого предусмотрено ст. 971 ГК РФ[11]. Данный тип посреднического договора предусматривает, что одна сторона обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (в данном случае жильцы) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос: если жильцы нескольких домов одновременно избрали одного ответственного товарища, которому были выданы соответствующие доверенности и было поручено организовать функционирование подобной цепочки договоров со всеми заинтересованными лицами, становится ли для него подобная деятельность в контексте ст. 23 ГК РФ предпринимательской[12]? Вероятно, если он на постоянной основе извлекает из нее доход, то да. И ему предстоит соответствующим образом зарегистрироваться как индивидуальному предпринимателю, встать на налоговый учет, сдавать отчетность и платить налоги. Иначе возможны весьма негативные последствия, вплоть до применения ответственность за незаконное предпринимательство.

2. Управление многоквартирным домом ТСЖ.

 Общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме проводится в соответствии с ЖК РФ[13]. На общем собрании собственников жилых помещений согласно п. 4 ст. 44 ЖК РФ принимается решение о создании ТСЖ. Создание и государственная регистрация ТСЖ осуществляется на основании ст. 136 ЖК РФ. Высшим органом управления ТСЖ в соответствии с п. 1 ст. 145 ЖК РФ является общее собрание членов ТСЖ. Членами ТСЖ признаются пожелавшие вступить в него собственники помещений многоквартирного дома. Общее собрание членов ТСЖ правомочно принимать решения по вопросам, определенным п. 2 ст. 145 ЖК РФ.

Руководство деятельностью ТСЖ осуществляет Правление товарищества. Правление товарищества выбирается из членов ТСЖ на срок, не превышающий двух лет (ст. 147 ЖК РФ)[14].

ТСЖ является юридическим лицом, поэтому при заключении договоров выступает не как посредник между собственниками жилых помещений и третьими лицами, а как самостоятельная организация. Правление ТСЖ может избрать два варианта обслуживания многоквартирного дома:

1) Заключать договоры непосредственно с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями;

2) Строить свои отношения с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями через выбранную управляющую компанию;

3. Управление многоквартирным домом управляющей организацией.

Всоответствии с п. 1 ст. 162 ЖК РФ[15] при выборе управляющей организации общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с каждым собственником помещения в таком доме заключается договор управления на условиях, указанных в решении данного общего собрания.

Договор управления многоквартирным домом заключается на срок не менее чем один год и не более чем пять лет, а если управляющая организация выбрана по результатам открытого конкурса — на срок не менее одного года и не более трех лет (п. 5 ст. 162 ЖК РФ)[16].

Договор собственника помещения с управляющей организацией обязательно должен содержать условия, указанные в п. 3 ст. 162 ЖК РФ.

Если в течение года собственниками жилых помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления многоквартирным домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано, то орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по выбору управляющей организации[17]. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Значит, при работе по данной схеме собственники жилых помещений или товарищество собственников жилья и снабжающие организации устанавливают отношения через посредника, который берет на себя обеспечение функционирования процесса управления многоквартирным домом.

В ст. 161 ЖК говорится о способе управления с помощью управляющей организации, не указывая при этом каких-либо подробностей относительно того, кем она является и как функционирует. Однако в ст. 162 ЖК РФ приведены требования к договору управления. Из п. 1 данной статьи следует, что подобного рода договор заключается между жильцами — собственниками квартир в доме и посреднической организацией, предметом деятельности кото­рой является выполнение обязанности управляющей организации. Данная организация в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность. То есть при буквальном анализе законодательства обнаруживается, что фактически посредником между собственниками (в случае, если они избрали путь непосредственного управления) и организациями, оказывающими коммунальные услуги, можно рассматривать управляющую организацию[18].

К сожалению, ЖК РФ не квалифицирует данный договор с точки зрения гражданского законодательства. Каким должен быть данный договор, посредническим или договором оказания услуг, — однозначного ответа нет. С одной стороны, управляющая организация может выступать исключительно в качестве посредника между жильцами и теми организациями, которые осуществляют поставку тепла, воды, электричества, газа и техническое обслуживание, действуя, например, на основании агентского договора. С другой стороны, она вполне может покупать указанные услуги и перепродавать их жильцам от своего имени. Кроме того, необходимо обратить внимание на следующий текст из п. 3 ст. 162 ЖК РФ: «Состав общего имущества многоквартирного дома, в отношении которого будет осуществляться управление».

Таким образом, под управлением можно понимать не только поддержание надлежащих условий проживания собственников квартир в многоквартирном доме, но и распоряжение общим имуществом, входящим в состав такого дома. То есть управляющей организации могут быть переданы права по распоряжению подобным имуществом. Какого рода правоотношения при этом возникают — Жилищный кодекс Российской Федерации ответа не дает. Ведь природа подобного распоряжения сильно отличается от сути право­отношений, возникающих, когда имуществом управляет непосредственно ТСЖ, т.е. организация, изначально создающаяся жильцами, в управлении которой они также играют не последнюю роль[19].

Подобная передача части имущества управляющей организации (особенно четко это можно проследить на примере сдачи в аренду чердаков и подвальных помещений, входящих в состав многоквартирного дома) станет напоминать доверительное управление имуществом, правовое регулирование которого закреплено в ГК РФ. Под доверительным управлением подразумевается передача одной стороне в доверительное управление имущества, которым та станет управлять в интересах лица, передавшего ей указанное имущество.

Как видим, обязательные ссылки ст. 162 ЖК РФ[20] на определение состава имущества, передаваемого в управление, вызывают вполне законный вопрос о том, не является ли подобная передача, по сути, доверительным управлением? Более того, в отечественной практике уже имели место случаи, когда местные органы власти передавали в доверительное управление коммерческим организациям инфраструктуру ЖКХ вместе с оборудованием и имуществом, которое согласно действующему законодательству отнесено в состав общего имущества многоквартирного дома.

К сожалению, подобная практика может иметь крайне негативные последствия. Согласно п. 3 ст. 1022 ГК РФ[21] долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества, а в случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества — на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управление. Таким образом, заключая договор управления с управляющей организацией на содержание многоквартирного дома путем передачи ей имущества, входящего в состав данного многоквартирного дома, в доверительное управление, при определенном стечении обстоятельств жильцы рискуют лишиться его в дальнейшем.

Однако не все так однозначно. На практике все же следует различать договор управления многоквартирным домом (в том числе и с условиями о распоряжении имуществом, входящим в его состав) от договора доверительного управления имуществом. Так, основанием для заключения договора управления имуществом является желание собственника оптимизировать его использование с целью дополнительного извлечения прибыли от использования имущества в тех случаях, когда у него отсутствуют необходимые навыки и возможности по распоряжению подобным имуществом[22]. Примером может стать доверительное управление в отношении ценных бумаг, некоторых объектов недвижимости, которые требуют дополнительных временных затрат по их содержанию и т.д. Управление многоквартирным домом скорее предусматривает выполнение функций по его содержанию за счет собственников, а не использование его части (общего имущества, входящего в его состав) для целей извлечения прибыли.

Как видим, использование управляющей компании в качестве способа организации управления многоквартирным домом на сегодняшний день по-прежнему вызывает множество вопросов.

Представляется, что наиболее продуктивным станет построение договорных отношений между собственниками помещений и управляющей компанией, либо между ней и ТСЖ по модели агентского договора. Согласно определению, содержащемуся в ст. 1005 ГК РФ[23], по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала.

В контексте разбираемой ситуации принципалом станет ТСЖ либо собственники помещений, а агентом — управляющая организация. ГК РФ предоставляет возможность агенту исполнять указания принципала, как от своего имени, так и от имени принципала. При выборе первого способа агент станет вступать в отношения по эксплуатации дома самостоятельно от своего имени, выполняя условия договора, заключенного между ним и собственниками помещений либо ТСЖ. Стоит также отметить, что по сделке, совершенной агентом с третьим лицом от своего имени и за счет принципала, приобретает права и становится обязанным агент, хотя бы принципал и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки.

Вполне понятно, что в данной ситуации доход управляющей компании как агента станет рассчитываться исключительно из размера агентского вознаграждения, условия о котором должен содержать данный вид договора. Также следует учитывать, что согласно требованиям ГК РФ управляющая компания как агент должна подготавливать отчеты о ходе исполнения указаний принципала (принципалов)[24].

Также в пользу избрания именно агентского договора, как способа ведения деятельности управляющей организации, говорит тот факт, что согласно агентскому договору агент вправе осуществлять за счет принципала не только юридические действия (заключение договоров), но и иные фактические действия — проводить самостоятельно ка­кие-либо работы либо оказывать иные услуги, совпадающие с предметом его деятельности по договору управления многоквартирным домом в соответствии с его условиями.

Помимо привлечения управляющей организации или самостоятельного содержания собственниками общего имущества, входящего в состав многоквартирного дома, существует еще один способ, предусмотренный ст. 161 ЖК РФ[25], а именно: управление ТСЖ либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом.

Итак, законодательство предусматривает целых три ор­ганизационно-правовые формы юридического лица, которое может быть создано непосредственно жильцами (собственниками) в целях дальнейшего содержания дома.

Жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме. Как можно понять, основной задачей подобного кооператива является не содержание построенного дома, а его строительство. Подобного рода организации близки к жилищно-строительным кооперативам, которые были достаточно развиты в СССР в последние 30 лет его существования[26].

Основное различие между жилищным и жилищно-строительным кооперативом заключается в том, что жилищный кооператив аккумулирует средства своих участников для целей приобретения или реконструкции жилого дома, а жилищно-строительный самостоятельно участвует в его строительстве. Кроме того, существует еще один тип кооператива, деятельность которого заключается в аккумулировании денежных средств граждан с последующим строительством жилого дома — жилищно-накопительный кооператив. Дея­тельность жилищного и жилищно-строительного кооператива регулируется главой 12 ЖК РФ.

После окончания строительства у членов кооператива, как и у всех остальных жильцов — собственников домов, которые не были построены указанными кооперативами, возникает проблема организации содержания указанного дома. Вполне естественно, что в данном случае жильцам — членам жилищно-строительного кооператива и жилищного кооператива значительно легче, так как в их распоряжении уже существует структура, которая может взять на себя организацию содержания всего дома целиком[27]. Как правило, кооператив после сдачи дома самостоятельно заключает договора с поставщиками коммунальных услуг, неся затраты, которые ему в дальнейшем компенсируют его участники. Кроме того, он также может заключить договор с управляющей организацией, которая станет самостоятельно обеспечивать содержание дома, а функции кооператива сведутся исключительно к сбору финансовых средств на оплату указанных услуг со стороны жильцов-пайщиков.

Однако что делать жильцам тех домов, постройка которых не явилась результатом строительной деятельности раз личного рода кооперативов, а самостоятельное управление домом жильцами невозможно в силу различного рода объективных и субъективных причин? Кроме того, хотелось бы напомнить о существовании п. 4 ст. 161 ЖК РФ[28], который предусматривает, что орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Таким образом, собственники фактически могут быть поставлены перед фактом наличия некой управляющей организации, которая будет спущена им сверху местными органами власти.