Основные федеративные модели

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации. Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств. К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти. Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными[3].

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные. 

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты. 

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для их сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы. 

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации. 

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым[4].

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия. 

Субъекты асимметричной  федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии). С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный. 

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без особого  учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)[5].

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения федераций — реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия,  думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма — та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы[6].

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2. Федеративное государство — это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

б) никакая часть целого не может превалировать над целым[7];

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными[8].

Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства. Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом. 

Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу, что для успешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:

1) четкое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами;

2) конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;

3) невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

 «Федеративное государство, особенно действующее в многокультурном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом»[9]. 

Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения. Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает  порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это. 

В мире существуют как уже сложившиеся федеративные образования, так и федерации, находящиеся в процессе становления. Несмотря на повышенную по сравнению с унитарным централизованным государством сложность отношений между уровнями власти, эффективность федерализма как государственного устройства при соблюдении некоторых условий доказана на практике.