Проблема количества субъектов федерации

Административное деление Российский Федерации не является пустой теорией, за довольно длительную историю своего существования оно видоизменило российскую территорию, закрепив за отдельными регионами особые функции. В результате каждая область имеет центр и периферию, передовые и отсталые хозяйственные отрасли, наконец, свою региональную идентичность. Резкий административный передел сломает устойчивые связи. Однако количество субъектов сегодня явно больше, чем необходимо для эффективного управления. Диагноз административно-территориальной ситуации и возможные способы ее решения предпринимает Борис Борисович Родоман - доктор географических наук, автор работ по теоретической географии и экологии человека в своей статье – «Сколько субъектов нужно Федерации?»[34].

Ведомственно-отраслевая и территориальная структуры — два взаимно перпендикулярных разреза одного бюрократизированного государства. Если необходимо постоянное усовершенствование первого, то нужна и позитивная эволюция второго. Вместе с тем очевидны существенные различия. В то время как министерства и департаменты для большинства “населения” суть нечто далекое и верхушечное, административно-территориальное деление (АТД) в нашей стране превратилось в универсальные ячейки жизни общества. В своих регионах (областях, краях, республиках) мы живем почти так же, как во дворах, домах, квартирах, постоянно ощущая их размеры и пределы. Реформа АТД — не просто передвижка границ, изменение статуса городов, пересадка чиновников, но и коренная физическая перестройка, если не ломка, некоторых весьма материальных сооружений.

Границы и центры всех существующих ныне регионов — субъектов Российской Федерации за последние 60 лет практически не изменили свое местоположение. От такого застоя территориальные единицы окостенели, окуклились, обросли барьерами.

Кроить или тасовать? Недостатками Российской Федерации можно считать слишком большое число субъектов и их неравноправие из-за “государственности” республик и ее отсутствия у краев и областей. Самый радикальный рецепт реформирования АТД — упразднить всю существующую систему, нарезать страну на клетки, ограниченные параллелями и меридианами, как штаты Колорадо и Вайоминг, и в их центрах на пустых местах построить новые столицы. Но области и республики — не просто бюрократическая паутина на карте страны; это исторически сложившиеся организмы, мощные узлы материальной инфраструктуры. Ликвидировать их одним махом — все равно что остановить общественный транспорт, отключить газ и отопление и т. д. Катастрофа будет посильнее, чем атаки террористов, а затраты сравнимы с межгосударственной войной. В таком начинании самый упрямый тиран-реформатор споткнется на первом шаге. Остается старый, тривиальный путь — группировать, тасовать, переподчинять имеющиеся регионы без передвижки их границ и центров.

Восемьдесят девять субъектов Федерации[35]— это много для государственных деятелей, которые не могут их ни запомнить, ни быстро найти на карте. О существовании некоторых регионов впервые узнают, когда приходится их посещать, когда получают туда назначение или выставляют там свою кандидатуру.

Уменьшим число субъектов Федерации втрое, сделаем около 30 (почти как в Мексике и чуть больше, чем в Бразилии). Получится по три прежних региона в одном новом субъекте. Чем меньше семей в коммунальной квартире, тем конфликтнее ситуация. Представьте, что в одной группе собраны Самарская, Саратовская и Ульяновская области. Согласятся ли две последние на гегемонию Самары, если учесть, что и Самарская область раздирается соперничеством между Самарой и Тольятти? Новая ли, четвертая инстанция будет возглавлять эту тройку областей или одна из них по очереди? Не осушить ли трем областям дно водохранилища на стыке своих границ южнее Сызрани, чтобы построить там новую общую столицу субъекта Федерации за счет его налогоплательщиков? Подобные малочисленные группировки краев, областей, республик существовали при Н.С.Хрущеве в виде экономических административных районов, возглавлявшихся совнархозами, и сошли со сцены вместе с их автором. Между тем России со времен Екатерины II не хватает крупных административных областей, охватывающих по несколько губерний. Вероятно, верховная власть, как царская, так и советская, опасалась сепаратизма и конкуренции. Не случайно и советские крупные края (Северный, Северокавказский, Дальневосточный и др.) существовали недолго, а к середине ХХ века Центральная Россия почти вернулась к екатерининским губерниям.

С точки зрения кибернетики существует оптимальная кратность деления: каждая управляемая система должна делиться в среднем на семь, а фактически - на пять-девять отделов. Такая пропорция удобна и для личного общения начальника с подчиненными. К оптимальной кратности близка сетка классических экономических (экономико-географических) районов, которые были намечены учеными в ХIX веке, а в советское время применялись для планирования и учета в народном хозяйстве. Число их в Российской Федерации может быть от 9 до 12, а перед распадом СССР официально числилось 11. Вот, на мой взгляд, наилучшие единицы в качестве субъектов Федерации, но, конечно, не только по формально-количественным соображениям: эти районы имеют солидную историю и наиболее близки к реальности. И было бы все хорошо и логично, если бы не республики в составе Российской Федерации.

Камень преткновения — республики. Для республик вхождение в какой-либо регион или округ равносильно понижению статуса. С другой стороны, если сохранить за всеми республиками звания субъектов Федерации и не включать их в экономические районы, ставшие административными, то маленькая Адыгея окажется наравне уже не с Московской областью, а со всей Центральной Россией. Если же малые этнические территории включать в края в качестве автономных областей или округов, а большие оставить в непосредственном подчинении у Москвы, то мы вернемся к тому, что было до 1991 года.

Как известно, в СССР был осуществлен этнический принцип федерализма и автономии, как правило отсутствующий в странах Нового Света. У нас все этносы делились на пять категорий: одним полагались союзные, другим автономные республики, третьим автономные области, четвертым автономные округа, а пятым ничего такого не полагалось.

    Российские этносы фактически неравноправны и сегодня, поскольку они по-прежнему делятся на имеющие и не имеющие “свои” территории, а внутри республик — на титульные и нетитульные. Но титульные этносы мало где составляют большинство, а границы республик далеко не соответствуют ареалам расселения разноязычных народов.

Против сохранения республик в составе Российской Федерации настроены противоположные политические силы: с одной стороны, национал-патриоты, мечтающие о полной русификации; с другой стороны, демократы-правозащитники, возмущенные царящим там произволом и коррупцией. Между тем несменяемые князья и ханы со своим управляемым электоратом ценятся как верные слуги московского Кремля. Они же становятся его головной болью, если выходят из повиновения, опираясь на национализм.

Этнические автономии и резервации небесполезны. Хотя в странах Запада, для многих россиян являющихся образцом, межэтнические отношения нередко налаживаются и без территориальных автономий, это не означает, что в нашей стране такие автономии не нужны. В пользу сохранения “национальных” (этнических) республик имеются веские доводы. Привилегии республик — компенсация за отсутствие у титульных этносов своих понастоящему независимых государств. Есть этносы: “русские”, “французы”, “узбеки”, и есть государства — субъекты международного права и члены ООН: Россия, Франция, Узбекистан. Тогда почему бы не быть независимыми Татарстану и Якутии? Виновница проблемы — этнократическая модель государства, заведенная в Западной Европе и распространившаяся на восток после распада Австро-Венгрии и Османской империи. Возможно, для большей части Евразии эта система непригодна и даже гибельна, но отказаться от нее так же трудно, как и от прочих европейских продуктов.

Однако остроумный компромисс изобретен. Вместо настоящего “своего” государства исторически ущемленному этносу предоставляется так называемая государственность с декоративными атрибутами, за которыми иногда вырастает реальная автономия — быть может, немалая, но завидовать тут нечему. Пресловутые привилегии республик аналогичны правам детей и инвалидов: компенсируется моральный ущерб этноса, возникший от того, что коренной народ из-за недавней колонизации его земель пришельцами стал меньшинством у себя дома. Культурной автономии для сохранения коренных народов, их языков и культур, оказалось недостаточно. Народы, не получившие территориальной автономии, утратившие ее и не имеющие за пределами России “своего” государства, быстро исчезают. Так, для вепсов роковым оказалось разделение этнического ареала между Карелией и Вологодской областью, а для шорцев — упразднение национального района в 1936 году.

Разнообразие рас, культур, этносов, языков — это ресурс развития цивилизации, важный в не меньшей мере, чем видовое богатство животного и растительного мира. Если для сохранения природных объектов нужны заповедники, заказники, национальные парки, то почему бы не учреждать их и для традиционных компонентов человеческой культуры? В территориальных резервациях нуждаются не только малые, но и сравнительно крупные этносы; эта проблема может стать актуальной и для русских.

При оценке роли коренного населения, ведущего традиционное хозяйство, важна не численность и плотность, а территориальный вес отдельного жителя, использующего большую площадь. Этнос — творец и хранитель своего культурного ландшафта. После вытеснения аборигенов с их родовых земель наступает экологическая катастрофа. Для сохранения биосферы нужны не только тропические и таежные леса, но и населяющие их “туземцы”.

Для решения этнокультурных проблем не обязательно иметь федеративное устройство, достаточно унитарного государства с автономиями и резервациями. Федерализм полезен для решения финансовых вопросов, для дифференциации и дополнения законов применительно к региональным особенностям.

Федеральные округа и раскол России. Учрежденные в 2000 году федеральные округа отчасти решают задачу необходимого для России универсального макрорайонирования, но в качестве субъектов Федерации не очень удобны. Их сеть дальше от оптимальной кратности, чем у экономических макрорайонов, так как округов маловато, а регионов в каждом из них много. Состав, границы и названия округов кое-где выглядят как насмешка над традиционной географией и над менталитетом населения: теперь Обь — великая уральская река, а река Урал течет по Приволжью. В качестве административно-территориальных единиц (а не только отделов президентской администрации) федеральные округа далеки от федерализма, потому что их начальники назначаются сверху (неконституционный прецедент отказа от принципа выборности).

Федеральные округа — готовые сферы влияния иностранных государств и удобные рамки для раздела России. Так, на Дальнем Востоке влияют страны Азиатско-Тихоокеанского региона; Северо-Западный округ тяготеет к Скандинавии, ищет там спонсоров и инвесторов; Южный округ через челночную торговлю и трудовые миграции связан с Восточным Средиземноморьем, где экономически доминирует Турция и проживают потомки изгнанников с Кавказа. Приволжский округ — приемник, фильтр и заслонка для мигрантов из Центральной Азии, устремившихся через Москву в Западную Европу. Большинство округов способны существовать как самостоятельные государства, а многодобывающий Уральский округ, охвативший Западно-Сибирскую низменность, жизнеспособен до такой степени, что остальная Россия станет для него обузой и помехой.

Округа созданы для сильной президентской власти, но при ее ослаблении поднимут голову следующие по рангу начальники из той же властной вертикали. Восемьдесят девять субъектов Федерации не смогут расколоть Россию хотя бы потому, что не смогут договориться. Семь генерал-губернаторов соберутся за одним столом и сколотят хунту для спасения отечества, а фактически поделят его между собой, как полководцы-диадохи после Александра Македонского и беловежские деятели после М.С.Горбачева.

Возможен еще один вариант: страна делится на три-четыре субъекта: Европейская Россия, Урал (?), Сибирь, Дальний Восток. Чем меньше членов в федерации, тем вероятнее ее распад. Легче всего раскалываются государства, составленные из двух ярко выраженных частей. В ХХ веке распались: уния Швеции и Норвегии, Австро-Венгрия, уния Дании и Исландии, Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, Объединенная Арабская Республика, Пакистан (выделилась Бангладеш), Чехословакия, Федерация Эфиопии и Эритреи; к распаду близок оставшийся от Югославии Союз Сербии и Черногории. В Российской Федерации неустойчивы двухтитульные республики: распалась Чечено-Ингушетия, раскалывается Карачаево-Черкесия. Теперь, если выделить в качестве административной единицы всю Азиатскую Россию, то для Федерации это будет гибельным раздвоением.

Заключение

Федеративное государство (федерация)— государственное устройство, состоящее из ряда территориальных образований (субъектов федерации), обладающих самостоятельным политическим статусом в рамках федерации. Для федерации характерно наличие двух уровней государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации.

Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, т. е. отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и прочим интересам.

Российский федерализм, так сложилось исторически, явился наследником развития государственности СССР, где функция федерализма носила иллюзорную «декоративную» роль в унитарной по существу государственно-правовой системе, а РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Выбор федеративной модели территориального устройства был на тот момент необходим: империя фактически распалась, потеряла управляемость. В результате это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

На настоящий момент отечественная государственность переживает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России было длительным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию проблемы их реформирования.

Есть несколько важных негативных аспектов нынешней системы федеративных отношений, которые должны быть преодолены в процессе конституционной реформы. Необходимо установить равноправие субъектов федерации; построить новую схему административно-территориального устройства страны, основанную на экономической целесообразности; начать последовательный отказ от национально- территориальных автономий в федерации.