Опыт федеративного строительства в РСФСР, СССР

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»[10]. Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику»[11].

Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе  путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией.

 «Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») — все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии, имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых, на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построен на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим  авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, отдельные части которого имеют автономный статус, по существу, без достаточных признаков государственности[12]. 

Наивысшем статусом административно-территориальных образований в советском союзе обладали союзные республики, которых в этом государственном образовании в период его расцвета было 16 (при образовании СССР - четыре). Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союза государств, каким и мыслился СССР. Организация данных территориальных образований проходила за частую без учета противоречивых межнациональных интересов, в одну республику объединялись народы, отягощенные многолетней взаимной враждой что приводило к конфликтам, а как следствие к реорганизации первоначально установленных республик из состава которых стали выходить из составные части с повышением статуса до уровня ССР, и даже обретением государственной независимости. Здесь прослеживается громадное противоречие - союзная республика — это республика, вошедшая в СССР. Часть союзной республики не может быть союзной республикой по определению, так как союзные республики объединялись в Советский Союз по документам «на равноправной основе», а часть не может быть равноправна с целым. 

1936 г. был ознаменован рождением сталинской Конституции и выдвижением вождем трех основных критериев[13], в соответствии с которыми территориальное образование того или иного народа может отделиться от Российской Федерации и быть признано независимым.

Первым критерий - окраинное территориальное положение.

Второй сталинский критерий - требование, чтобы коренное население составляло большинство  населения автономного образования. 

Третьим критерием Сталин определил минимальную численность населения, необходимую для создания государства (1 млн чел.).. 

Сталинские критерии при пристальном рассмотрении оказываются абсолютно бессмысленными. Однако эта бессмысленность воплощается в жизнь. Все это приводит к серьезной реорганизации; автономии, соответствующие сталинским критериям, переводятся в разряд ССP, вместо них статус АССР получает ряд территорий, не совсем соответствующих этим критериям. Четких принципов отбора, какие именно народы заслужили повышение в статусе, Сталин не выдвинул. По-видимому, основным тут являлся признак численности коренного народа, как и в 1922–1935 гг. 

Следующими по статусу после союзной республики были автономные республики. В разные годы количественный состав этих образований менялся, иногда весьма радикально. Автономные республики «первой волны» - народы оказавшие максимальную помощь большевикам в захвате власти в стане. Постепенно прежняя бессистемная сетка автономий принимает более или менее упорядоченный вид. Делаются попытки уравнять народы в правах, и при определении статуса автономии предлагается в первую очередь принимать в расчет численность (согласно сталинским критериям), поэтому одни народы утрачивают свой правовой статус, а другие его повышают. Изменение в количестве автономных республик так же было связано с репрессиями против народов в 1941-1945 гг. – часть народов утачивают свои автономии, некоторые потом были частично восстановлены.

Автономная область[14] — это третье по значимости территориальное автономное объединение в составе советской федерации. Между союзной и автономной республиками существовал жесткий барьер, обусловленный тремя сталинскими критериями. Между автономной республикой и автономной областью такого барьера не было, а потому все АО медленно двигались в сторону АССР. Существовала очевидная тенденция, подчеркивающая промежуточный статус АО, как «прелюдии» к АССР. АО становились АССР 14 раз. В формировании АО так же наблюдалась бессистемность в плане административно-территориального деления: создавались «двойные» национальные автономии, которые не считались не с традициями, не с образом жизни людей и даже с языковыми барьерами. 

Следующий уровень автономных образований составляют национальные округа (позднее они будут названы автономными). 

Количество этих образований не очень велико, видимо, они создавались только  там, где больше никакая автономия была невозможна. Но вместе с тем и это распределение территорий наводит на размышление о полной бессистемности. Особенно тогда, когда в одной из них его соединяют с другим народом. 

Вся эта система автономных образований представляется очень запутанной, разобраться в ней весьма и весьма нелегко. В отношении прочих территориальных образований, которые не были автономиями, политика советских руководителей не менялась. Было создано два вида неавтономных территориальных образований: край и область. Некоторое время, правда, существовали и губернии. Край отличался от области наличием в его составе автономной области, в то время как область могла включать в свою территорию только национальный округ. Политика, проводимая относительно этих территориальных образований была весьма беспорядочной: территориальный принцип формирования этих единиц привел к излишней гигантомании в административно-правовом устройстве, сменялся отраслевым, вследствие чего происходило их разукрупнение, т.е. вместо излишне крупных образований создавались мелкие. Наблюдалась тенденция роста численности областей с увеличением численности коммунистической партии и числа первичных партийных организаций на местах. Была в подобном разукрупнении и одна крайне опасная черта. За большим количеством регионов гораздо труднее уследить, и к концу существования Советского Союза государство потрясли крупные коррупционные скандалы в различных регионах. Вновь явились на свет в слегка измененном виде «кормления», «местничество», местное казнокрадство. Затем во главу угла ставился критерий экономической эффективности в нарезке регионов.

Официальные историки в конечном счете сами запутались в проведенных государством преобразованиях. 

Ряд исследователей, и прежде всего С. А. Тархов, утверждают, что в административно-территориальном делении СССР существовала строгая и последовательная система. В определенной логике названной системе не откажешь, но возникала она стихийно, из хаоса решений, принимаемых произвольно (без оглядки на последствия для существования системы), а затем с течением времени упорядочивалась. 

Итоговая статистика трансформации АТД в советскую эпоху такова. Всего за 1927–1973 гг. создано 184 области, преобразовано 26, упразднено 74. За 1924–1965 гг. создано 23 края, упразднено 17. За 1925–1930 гг. создано 15 автономных округов, упразднено 5. За 1922–1957 гг. создано 24 АО и 29 АССР, упразднено же 16 АО и 9 АССР. Советское правительство медленно перебирает всевозможные территориальные решения, которые практически никак не влияют на управляемость экономикой государства. Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что управление происходило отнюдь не по декларируемой схеме федеративных отношений, а значит, в СССР реально имел место фантомный федерализм, некое мировоззренческое образование, существовавшее только в представлениях людей и упорядочивающее их надежды. И вышеописанный федерализм, как не имевший никакого отношения к реальности, был совершенно нежизнеспособен в условиях его практического применения, что и показали дальнейшие события.

Подводя итоги развития советского федерализма, можно сделать вывод о том, что этот опыт носит двоякий характер. В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным количеством внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае применения данной системы отношений на практике. 

Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности. 

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декларируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма, а также в существовании не сводимых к Конституции нормативных актов, регулирующих региональные отношения) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства с помощью достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами. 

Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.