Комитет министров и Совет министров.

Комитет министров был создан Императором Александром I манифестом от 8 сентября 1802 г. и вскоре сделался «верховным местом Империи». Как правило, Комитет министров занимался лишь предварительным обсуждением вопросов. Его заключение, принятое единогласно или большинством голосов, вносилось в журнал, который представлялся на утверждение императору. Только немногие дела решались собственною властью Комитета министров.

8 сентября 1802 г. манифестом Императора Александра I было учреждено 8 министерств - Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения и Юстиции. Создание министерств и объединяющего их высшего административного органа - Комитета министров, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи и выстраивания достаточно эффективной вертикали исполнительной власти.

Предшествующая министерствам система созданных Императором Петром I коллегий, сменивших, в свою очередь, приказы Московской Руси, ознаменовала отказ от феодального принципа управления на основе личного поручения и смешения отраслевого управления с территориальным, устранение параллелизма в деятельности, нечеткости функций, уменьшение волокиты и злоупотреблений. Но отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управления привели к кризису коллежской системы. А в результате губернской реформы Императрицы Екатерины II (1775 г.) большинство коллегий было упразднено. Основные функции отраслевого управления (кроме заведования иностранными делами, армией и флотом) перешли к наместникам (генерал-губернаторам) и гражданским губернаторам. Центральным объединяющим началом в управлении оставался лишь генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший Императрице по всем делам внутреннего управления, финансов и юстиции. Восстановление коллегий при Императоре Павле I и попытки преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия (в 1797 г. была введена должность министра уделов, в 1800 г. - министра коммерции, но соответствующие министерства не были созданы) были непоследовательны и в целом малоуспешны. Все это сделало преобразование системы центральных государственных учреждений насущным и необходимым. Сыграл свою роль и пример создания эффективной системы центрального управления, установленной во Франции в годы консульства, а затем империи Наполеона.

Но в 1802 г. было лишь провозглашено создание министерств и назначены первые министры. Аппарат новых центральных учреждений и систему их взаимодействия с местными учреждениями еще предстояло создать. Решающую роль в формировании министерской системы сыграл М.М. Сперанский, по плану которого 17 августа 1810 г. был принят закон "О разделении государственных дел по министерствам", а 25 июня 1811 г. утверждено "Общее учреждение министерств", ставшее законодательной основой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия вперед.

Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (т.е. заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчинение министров действующим законам и их ответственность за успешность деятельность вверенного им ведомства.

Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Все "места и лица", подчиненные министру, должны были исполнять его предписания "с точностью и беспрекословно". Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра. Служащие каждого ведомства отличалось особой формой мундира, а также некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения. Все должности образующих данное ведомство учреждений были расписаны по классам.

Наряду с первыми восемью министерствами в 1809 г. было учреждено Главное управление водяных и сухопутных сообщений (с 1810 г. - Главное управление путей сообщения, с 1832 г. - Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Законами 25 июля и 17 августа 1810 г. были более четко определены функции министерств Финансов и Внутренних дел. Из МВД были выделены Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в 1819 г. и, соответственно, в 1832 г. они вновь вошли в Министерство внутренних дел). Тогда же было ликвидировано Министерство коммерции, его функции были переданы в Министерство финансов. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 г. реорганизованное в Государственный контроль.

В дальнейшем были образованы: Министерство императорского двора и уделов (1826 г.), и Министерство государственных имуществ (1837 г., в 1894-1905 гг. - Министерство земледелия и государственных имуществ). С 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения.

В 1865-1868 гг. и 1880-1881 гг. существовало самостоятельное Министерство почт и телеграфов, но затем оно окончательно вошло в состав МВД. С 1902 г. по 1905 г. существовало также самостоятельное Главное управление торгового мореплавания и портов, вошедшее впоследствии в состав новообразованного Министерства торговли и промышленности.

В ведении МВД сосредоточилось заведование полицией (первоначально за исключением тайной, занимавшейся политическим сыском и контрразведкой, вошедшей в состав министерства лишь с 1880 г.), охраной общественного порядка в городах и сельской местности, пожарным делом, всеми административно-полицейскими учреждениями, городским и земским хозяйством, местными государственными и общественными благотворительными заведениями, медицинской и ветеринарной частью, государственной статистикой. До 1833 г. и с 1865 г. МВД ведало также гражданским строительством (с 1833 по 1865 г. строительная часть находилась в ведении Главного управления путей сообщения и публичных зданий). С 1806 г. по 1819 г., в 1868 -1880 гг. и, наконец с 1881 г. по 1917 г. в состав МВД входило также почтовое ведомство (с 1819 г. по 1824 г. оно было включено в состав Министерства духовных дел и народного просвещения, затем - в качестве отдельного ведомства управлялось по совместительству министром народного просвещения, в 1865-1868 гг. и в 1880-1881 гг. - действовало в качестве самостоятельного министерства). С 1832 г. МВД заведовало духовными делами "иностранных" (т.е. всех неправославных) исповеданий. С 1863 г. в ведение МВД перешла также цензура, до того находившаяся в заведовании Министерства народного просвещения. Министерство финансов управляло всеми источниками государственных доходов (с 1873 г. заведование горной промышленностью и недрами перешло в Министерство государственных имуществ, а с 1905 г. - в Министерство торговли и промышленности), промышленностью и внутренней торговлей (до 1905 г.), внешней торговлей и таможенным делом (также до 1905 г.), всеми налогами, повинностями и сборами, заведовало бюджетной частью, приходом, расходом и хранением всех государственных средств, государственными кредитными операциями и, соответственно, кредитными учреждениями (а с 1872 г. осуществляло надзор за всеми общественными и частными кредитными и страховыми учреждениями), внешними и внутренними займами, изготовлением бумажных и металлических денежных знаков и общими вопросами денежного обращения. 15 октября 1893 г. министру финансов был подчинен созданный тогда же Отдельный корпус пограничной стражи.

Министерство государственных имуществ было создано, прежде всего, с целью упорядочения управления государственными крестьянами, но затем постепенно стало центральным органом управления сельским хозяйством, а с 1905 г. - инструментом проведения столыпинской реформы.

Повышение в 1865 г. до уровня министерства Управления путями сообщения и освобождение его от заведования вопросами гражданского строительства было связано с развитием железнодорожного строительства.

Выделение из Министерства финансов самостоятельного министерства, ведавшего торговлей и промышленностью, было обусловлено экономическим развитием страны политикой государственного регулирования этими процессами.

Министерство юстиции было центральными органом управления всеми судебными учреждениями Империи. Министр юстиции был одновременно генерал-прокурором Сената. В его подчинении находились все органы прокуратуры. На министерство было возложено также рассмотрение всех предложений по вопросам государственного управления и законодательства, разработанных другими ведомствами (с 1882 г.), а с 1895 г. - управление местами заключения.

Министерство народного просвещения управляло не только государственными учебными заведениями, но и Академией наук и государственными научными учреждениями и музеями, а до 1863 г. также цензурой.

Министерство императорского двора включило в систему министерского управления такие традиционно связанные с личностью монарха и императорской фамилией функции, как заведование дворцами и имениями членов царского семейства, российскими орденами, придворными церемониями, императорскими театрами и т.д.

Компетенция Военного и Морского министерств, а также Министерства иностранных дел в основном соответствовала современному пониманию. Но в ведении Военного министерства находилось также управление казачьими войсками и их территориями, а также некоторыми окраинами, управлявшимися военными губернаторами.

Влияние министра внутренних дел вытекало из подчинения ему гражданских губернаторов, а значение министра финансов определялось тем обстоятельством, что от него зависело бюджетное финансирование всех ведомств. Особое (и независимое от коллег) положение занимали министры иностранных дел, военный и морской, теснее других связанные непосредственно с Императором. В наибольшей личной близости к Императору (и в наибольшем удалении от прочих ведомств) находился, как правило, министр императорского двора.

Стройность системы высших, центральных и местных государственных учреждений Российской Империи нарушало наличие Собственной Его Императорского Величества канцелярии, разделенной в 1826 г. на отделения, причем I отделение осуществляло общий контроль за деятельностью учреждений и прохождением службы чиновниками гражданского ведомства, II отделение являлось высшим кодификационным учреждением Империи, а III отделение сосредоточило управление политическим сыском, охраной государственного строя, а также контролем за деятельностью государственного аппарата управления и выборных учреждений. Упразднение в 1880 г. III отделения Собственной Е.И.В. канцелярии (а затем и II отделения) означало повышение степени унификации системы министерского управления. Фигура министра внутренних дел приобрела в результате подчинения ему политического сыска (Департамент полиции) особый политический вес.

Главы министерств входили в Комитет министров. Но этот комитет, обсуждавший главным образом вопросы, превышавшие компетенцию отдельного министра или требовавшие взаимодействия нескольких министерств, не был наделен самостоятельными полномочиями. Существенным недостатком сложившейся системы было отсутствие солидарного "кабинета" министров, ведомственная разобщенность, обусловленная правом каждого министра на самостоятельный всеподданнейший доклад и представление на подпись Императору проектов указов, нередко не согласованных с другими министрами и даже противоречащих политике других ведомств. Нежелание российских Императоров создать объединенное правительство, во главе с премьер-министром, было обусловлено опасением умаления самодержавной власти монарха. От этого принципа пришлось отойти в связи с революционными потрясениями и учреждением первого российского парламента - Государственной Думы.

Указом 19 октября 1905 г. "О мерах к укреплению единства в деятельности министерств" была декларирована ответственность министров перед Государственной Думой (фактически министры оставались в подчинении Императора) и был создан принципиально новый орган исполнительной власти - Совет министров, воспринявший также и функции упраздненного 23 апреля 1906 г. Комитета министров. Но из ведения председателя Совета министров были выведены главы Военного и Морского министерств и МИД, а также Министерства императорского двора, подчиненные непосредственно Императору.

Произошли и некоторые изменения в составе министерств: управление торговлей и промышленностью в 1905 г. перешло из Министерства финансов во вновь образованное Министерство торговли и промышленности, Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия (в 1915 г. переименовано в Министерство земледелия). В 1905 г. начальник Генерального штаба был выведен из подчинения военному министру, а Главное управление Генерального штаба выделено в самостоятельное ведомство. Координация деятельности этих ведомств и Морского министерства была возложена на Совет государственной обороны. Но уже в 1909 г. этот совет был упразднен, а Главное управление Генерального штаба вошло в состав Военного министерства. Была предпринята также попытка создать новое ведомство - Главное управление государственного здравоохранения, но поскольку Государственная Дума так и не приняла соответствующего закона, вплоть до 1917 г. новое ведомство находилось в стадии формирования.

Если в 1802 г. было создано 8 министерств, то к 1917 г. в Российской Империи министерств и главных управлений на правах министерств было 13 (включая Государственный контроль и Главное управление государственного коннозаводства). Рост числа министерств и их структурных частей был связан, прежде всего, с усложнением функций государственного организма и экономическим ростом, протекавшим в специфических российских условиях, т.е. при сохранении значительного влияния государства на экономику.

С 1861 г. существовал Совет министров под председательством Императора — наряду с Комитетом министров. Он рассматривал дела, которые требовали не только утверждения императора, но и личного его присутствия при их обсуждении. Заседания не были регулярными и назначались каждый раз императором.

Указом Императора Николая II от 19 октября 1905 г. для общего «управления и объединения действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления» был создан новый Совет министров. Совет министров, кроме того, рассматривал предварительные предложения начальников ведомств, совещаний и комиссий по вопросам законодательства перед внесением их в Государственную Думу и Государственный Совет; «всеподданнейшие» доклады министров; обсуждал распоряжения начальников ведомств, имевшие общегосударственное значение, предложения начальников ведомств по общему устройству министерств и замене главных должностных лиц; утверждал уставы акционерных обществ. Министры перестали быть отдельными чиновниками, ответственными перед Императором каждый лишь за свои действия и распоряжения. Комитет министров в 1906 г. был упразднен.

В состав Совета министров входили министры (внутренних дел, финансов, путей сообщения, иностранных дел, юстиции, военный, морской, народного просвещения, императорского двора), главноуправляющие, государственный контролер, обер-прокурор Синода, а также председатель Государственного Совета и наместник Кавказа. Председатель Совета министров назначался Императором из высших чиновников, пользующихся особым его доверием. Делопроизводство Совета министров велось постоянной канцелярией Совета министров (в XIX в. делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета министров. Председатель Совета министров получил огромные права первого чиновника в государстве, ближайшего сотрудника Государя. Относительно самостоятельными были в Совете министров министры: военный, морской, двора и государственный контролер, имевшие право выносить на рассмотрение Совета министров лишь те меры, которые находили нужными обсудить совместно. Заседания Совета министров проводились регулярно 2—3 раза в неделю и фиксировались в специальных журналах. С 1906 г. компетенция Совета министров расширилась. По ст. 87 Основных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. в случае прекращения заседаний Государственного Совета и Государственной Думы Совет министров обсуждал законопроекты и через председателя передавал их на утверждение Царя как «высочайшие указы», которые вступали в действие без рассмотрения их в законодательном порядке. Это обеспечивало принятие любого закона без обсуждения в Государственной Думе и Государственном Совете. Только между 1-й и 2-й Государственными Думами (июль 1906 г. — февраль 1907 г.) через Совет министров было проведено 59 чрезвычайных «указов» по ст. 87. После упразднения Комитета министров 24 апреля 1906 г. большая часть его административных функций (введение, продление и прекращение положений об усиленной и чрезвычайной охране, назначение местностей для водворения ссыльных, усиление личного состава жандармерии, полиции, надзор за городским и земским самоуправлением, учреждение компаний и др. — всего 42 категории дел в 1909 г.) была передана в Совет министров.

Для рассмотрения этих унаследованных от Комитета министров дел, перегружавших заседания Совета министров, 22 сентября 1909 г. был создан т. н. Малый совет министров, состоявший из товарищей министров.

Председатели Совета министров Российской Империи:

Сергей Юльевич Витте (24 октября 1905 г.- 22 апреля 1906 г.)

Иван Логгинович Горемыкин (22 апреля 1906 г.- 8 июля 1906 г.)

Петр Аркадьевич Столыпин (8 июля 1906 г.- 5 сентября 1911 г.)

Владимир Николаевич Коковцов (5 сентября 1911 г.- 31 января 1914 г.)

Иван Логгинович Горемыкин (31 января 1914 г.- 20 января 1916 г.)

Борис Владимирович Штюрмер (20 января 1916 г.- 10 ноября 1916 г.)

Александр Федорович Трепов (10 ноября 1916 г.- 27 декабря 1916 г.)

Николай Дмитриевич Голицын (27 декабря 1916 г.- 28 февраля 1917 г.)