Государственный Совет.

О создании Государственного Совета было объявлено манифестом «Образование Государственного Совета» Императора Александра I, изданным 1 января 1810 г. Предшественником Государственного Совета был Непременный Совет, учрежденный 30 марта 1801 г., который неофициально также именовался Государственным Советом, поэтому дату основания последнего иногда относят к 1801 г.

Членов Государственного Совета назначал и увольнял Император, ими могли стать любые лица, вне зависимости от сословной принадлежности, чина, возраста и образования. Абсолютное большинство в Государственном Совете составляли дворяне, назначение в Государственный Совет в большинстве случаев было фактически пожизненным. По должности в число членов входили министры. Председатель и вице-председатель Государственного Совета ежегодно назначались Императором.

Полномочия Государственного Совета предусматривали рассмотрение:

* новых законов или законодательных предположений;

* вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или

разъяснения прежних законов;

* вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах;

* ежегодной сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 г. —

государственной росписи доходов и расходов);

* отчетов Государственного контроля по исполнению росписи доходов и расходов (с

1836 г.);

* чрезвычайных финансовых мер и пр.

Манифестом от 20 февраля 1906 г. и новой редакцией Основных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. Государственный Совет был преобразован из законосовещательного в законодательное учреждение (вторым законодательным учреждением была Государственная Дума). Половина членов Государственного Совета назначалась Императором, другая половина — стала избираться.

Согласно закону о Государственном Совете ("Учреждение Государственного Совета "): «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственной Думы. В Государственном Совете образуются также Департаменты и Особые Присутствия для рассмотрения дел, к ведению оных отнесенных» (ст.1).

«Государственный Совет образуется из Членов по Высочайшему назначению и Членов по выборам» (ст.2).

«В Государственный Совет воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные или письменные заявления и просьбы» (ст.6).

«Общее число Членов Государственного Совета, призываемых Высочайшей Властью к присутствованию в Совете из среды его Членов по Высочайшему назначению, не должно превышать общего числа Членов Совета по выборам. Состав присутствующих в Совете Членов по Высочайшему назначению может быть пополняем из числа сих Членов, как не присутствующих в Совете, так и вновь назначаемых. Члены по Высочайшему назначению увольняются только по их о том просьбам» (ст.9).

«Состав Членов Совета по выборам может быть заменен новым составом до истечения срока полномочий сих Членов по указу Императорского Величества, коим назначаются и новые выборы Членов Совета» (ст.10).

«Члены Государственного Совета по выборам избираются: 1) от духовенства Православной Российской Церкви; 2) от Губернских Земских Собраний; 3) от Дворянских обществ; 4) от Императорской Академии Наук и Императорских Российских Университетов; 5) от Совета Торговли и Мануфактур, Московского его Отделения, местных Комитетов Торговли и Мануфактур, Биржевых Комитетов и Купеческих Управ и 6) от населения Великого Княжества Финляндского» (ст.12).

«Члены Государственного Совета по выборам избираются сроком на девять лет, с тем, чтобы каждые три года одна треть каждого разряда сих Членов выбывала в очередном порядке» (ст.18).

«Члены Государственного Совета по выборам не обязаны отчетом перед своими избирателями и, в отношении свободы суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Совета, подчиняются соответствующим правилам, постановленным для Членов Государственной Думы» (ст.26).

«Законопроекты поступают в Государственный Совет из Государственной Думы. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета, вносятся в Совет либо Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из Членов Государственного Совета» (ст.29).

 

Государственная Дума.

Государственная Дума — законодательное учреждение Российской Империи, нижняя палата парламента. Государственная Дума в России была учреждена манифестом от 6 августа 1905 г., выпущенным Императором Николаем II.

Хотя в манифесте 6 августа Дума была представлена как совещательный орган, к весне 1906 г. она стала полноценным законодательным органом. Основой законодательной компетенции Государственной Думы стал п. 3 Манифеста 17 октября 1905 г., установивший «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы», а также Манифест 20 февраля 1906 г., превративший Государственный Совет в верхнюю палату парламента. Эти нормы были закреплены в ст. 86 Основных законов Российской Империи в редакции 23 апреля 1906 г.: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора».

Первое заседание Государственной Думы состоялось 27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце Санкт-Петербурга. Всего было 4 созыва Государственной Думы.

Партия I Дума II Дума III Дума IV Дума

РСДРП (10) 65 19 14

Эсеры - 37 - -

Народные социалисты - 16 - -

Трудовики 107 (97) 104 13 10

Прогрессисты 60 - 28 48

Кадеты 161 98 54 59

Автономисты 70 76 26 21

Октябристы 13 54 154 98

Националисты - - 97 120

Крайне правые - - 50 65

Беспартийные 100 50 - 7

Управление на местах

Император Петр I унаследовал от Московской Руси хаотичную систему управления на местах. Административного деления в современном понимании не было. Отдельные территории управлялись приказами — центральными ведомствами, которые могли выполнять функции и исполнительные, и судебные, и также функции управления какой-либо территорией. Так, Сибирь с 1637 г. ведалась особым Сибирским приказом, а Приказ Казанского Дворца управлял целым рядом восточных окраин. Смоленск управлялся отдельным Смоленским приказом (действовавшим во время, когда этот город был отвоеван у Речи Посполитой), а ведавший иностранными делами Посольский приказ также управлял некоторыми территориями.

Представителями власти на местах являлись воеводы, традиционно имевшие репутацию мздоимцев и казнокрадов. Для борьбы с ними Москва контролировала каждый их шаг, создавая огромный документооборот, «воеводы докладывали буквально о каждом истраченном гвозде, дранке, бревне, финансовые ежегодные отчеты составлялись с точностью до одной шестнадцатой копейки. На деле же имело место колоссальное казнокрадство, утаивались подчас тысячи рублей и пудов хлеба». Другим способом борьбы с коррупцией были смены воевод раз в два-три года, но это только приводило к тому, что они пытались за это время выжать все, что можно.

Параллельно с правительственной властью воевод на местах существовала земская власть местных общин («миров») во главе с земскими старостами, боровшихся за своё право составлять жалобы («челобитные») на действия начальства. Ряд земских миров требовал вообще «воевод вывести», оставив лишь земскую власть, подчиненную непосредственно Царю.

Император Петр I с одной стороны, начал решительно бороться с гигантской коррупцией. Однако, с другой стороны, земская анархия его совершенно не устраивала. Первым экспериментом в административном делении стало учреждение в 1708 г. восьми губерний. Однако такие крупные территории оказались слабо управляемы, и в 1719 г. разделены на 11 губерний, причём 9 из них делились на 42 провинции. В дальнейшем административное деление много раз менялось.

К началу XX в. количество губерний и областей доходит до 97. Они, в свою очередь, разделяются на уезды (и иногда округа), а уезды на волости. «Империя в отношении к порядку местного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства (т. II, ст.1 Свода законов Российской Империи), «Каждая из сих частей Империи управляется или по Общему учреждению или же по Учреждению особенному» (ст.2), «Каждая губерния состоит из уездов и городов» (ст.7). В различных окраинах Империи названия этих административных единиц могли меняться: «отделы», «гмины» (Польша), «улусы», «станицы» и т. д. Ряд пригородов Санкт-Петербурга, в которых расположились царские резиденции, получили статус «дворцовых», и находились в подчинении придворного ведомства.

Реформы Императора Петра I в местном самоуправлении характеризуются множеством экспериментов; в 1699 г. учреждается выборная «бурмистерская палата» в Москве, и также выборные «земские избы» в городах, в 1710 г. учреждаются должности губернаторов, в 1713 г. — коллегии «ландратов», в 1716 г. губернии разделяются на «доли» во главе с ландратами, в 1719 г. - на провинции во главе с воеводами. На уездном уровне учреждаются ряд должностей (земские комиссары и др.), выборные от дворянства.

Эти эксперименты резко усиливают правительственную власть в ущерб власти земских миров, однако приводят лишь к хаосу. «Дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», в 1721 г. учреждаются выборные магистраты на местах во главе с Главным магистратом в Петербурге. Судебные функции при этом изымаются из ведения воевод и губернаторов, и передаются выборным «ландрихтерам». Все эти меры только сильнее обостряют конфликты между земской и бюрократической властями.

Значительные изменения произошли при Императрице Екатерине II, предпринявшей Губернскую реформу 1775 г.; также была выпущена Жалованная грамота городам (1785 г.). На местах назначаются правительством «губернские правления» (исполнительная власть) и «казенные палаты» (финансы), часть административных функций передается выборным «приказам общественного призрения». Учреждаются различные губернские «присутствия» («по воинским делам», «о подъездных путях» и др.)

Дворяне получают сословное самоуправление (губернские и уездные дворянские собрания), со временем дворяне начинают давать львиную долю служащих на местах. В городах учреждаются выборные «общие городские думы», «шестигласные думы» (исполнительная власть) и магистраты (судебная власть).

С воцарением Императора Александра II предпринимаются реформы земская (1864 г.) и городская (1870 г.). На уровне губерний и уездов появляются выборные земские собрания и городские думы, причем выборы проводятся по сословному принципу, и с соблюдением имущественного ценза. Учреждается крестьянское самоуправление («мировые посредники» и др.).

Эти реформы вновь усиливают конфликты между земской и бюрократическими властями, и в царствование Императора Александра III правительственная власть совершает решительное наступление; крестьяне лишаются права избирать «гласных» (депутатов), и ставятся под надзор начальства, имеющего право подвергать их взысканиям безо всякого суда.

На уровне губернии власть всецело стала принадлежать губернатору, который опирается на казённую палату, ряд «присутствий», и разнообразные бюрократические комитеты. На уровне уезда сосуществует власть земская, власть полицейская во главе с исправником (до 1862 г. — выборной от дворян, затем — назначаемый правительством), власть судебная, и также власть разнообразных «присутствий», комиссий и комитетов, возглавляемых уездным предводителем дворянства.

Основной единицей крестьянского самоуправления становится волость, включающая в себя лишь крестьянские земли. Основной властью здесь становятся сходы, выборные старшины, старосты и правления. Появляется волостной суд.

Чиновничество.

Основы организации чиновничества Российской Империи закладываются Императором Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в Империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX в. число чинов государственной службы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.

Чины гражданской службы по Табели о рангах

Класс Чин Титулование

I Канцлер высокопревосходительство

II Действительный тайный советник высокопревосходительство

III Тайный советник превосходительство

IV Действительный статский советник превосходительство

V Статский советник высокородие

VI Коллежский советник высокоблагородие

VII Надворный советник высокоблагородие

VIII Коллежский асессор высокоблагородие

IX Титулярный советник благородие

X Коллежский секретарь благородие

XI Корабельный секретарь благородие

XII Губернский секретарь благородие

XIII Провинциальный секретарь благородие

XIV Коллежский регистратор благородие

Принцип старшинства распространяется также на жен и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).

Кроме классных служащих, в империи также были и низшие государственные служащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.

Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:

1. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);

2. Чины;

3. Ордена;

4. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 г. практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);

5. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет Императора для ношения на груди);

6. Единовременные денежные выдачи.

Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии государственной службы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером». На начало XX в. должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) — III, директора департамента, губернатора и градоначальника — IV, вице-директора департамента и вице-губернатора — V, начальника отделения — VI, столоначальника — VII.

Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856 г.: в XIV—IX классах — по 3 года в каждом, в VIII—VI классах — по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса — 2 266 чиновников. На 1874 г. 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.

Другим способом было получение определенного ордена, между которыми устанавливалась определенная иерархия. Определенный орден мог жаловаться только лицу определенного чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1-й степени и Владимира 3-й степени — не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX в. при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.

В большинстве случаев государственный служащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично Императором.

При приеме в государственные служащие существовали определенные требования по образованию (за исключением детей дворян). Были установлены квоты для приёма в госслужащие католиков, а иудеи принимались только при наличии высшего образования. К государственной службе не допускались иностранцы (за исключением служащих «по учебной части», «по горному делу» и т. д.) и лица податных сословий, имеющие образование ниже среднего. Получение образование открывало для таких лиц поступление на государственную службу: среднее образование — сразу в XIV класс, университетский диплом первой степени — X класс, второй степени — XII класс, степень магистра — в IX класс, доктора наук — в VIII.

На 1902 г. в России имелось 161 тыс. классных государственных служащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V—VIII классам, и 49,5 % к IX—XII. На 1903 г. чинов высших 4 классов насчитывалось 3 765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX вв. городовой получал от 150 до 200 руб. в месяц, в то же время министр внутренних дел — 24 000 руб. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет — в размере оклада.

В целом, общее количество административных служащих в Российской Империи по отношению к численности населения составляло на начало XX в. лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 — Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.

Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.

Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почетный опекун», «член Государственного Совета» (II класс).

Внешним выражением принадлежности к государственной службе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счет), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих — также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Государственного Совета также располагали своими мундирами.

В 1782 г. Императрица Екатерина II в честь 20-летия своего царствования приказывает установить для губернских чиновников и помещиков мундиры, вид которых различался для разных губерний. Указом от 9 апреля 1784 г. было дополнительно указано пользоваться при пошиве мундиров сукном отечественного производства.

Появление первых ведомственных мундиров относится к 1794 г., в дальнейшем они распространяются на массу учреждений. Помимо мундиров Коллегии иностранных дел, и других правительственных учреждений, устанавливаются мундиры Академии художеств, Московского университета и Горного училища. В XIX в. появляются мундиры отдельных министерств (государственных имуществ, внутренних дел, путей сообщения, юстиции, финансов и др.), ведомств в составе министерств (Корпус лесничих, межевое ведомство, горное ведомство, телеграфное ведомство и др.), и прочих учреждений (Комиссия составления законов, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, государственные банки).

В 1824 г. право ношения губернских мундиров предоставлено купцам I гильдии, причём устанавливаются различия купеческих мундиров от обычных. В 1834 г. мундиры делятся на «разряды», право на ношение мундиров даётся служащим различных выборных органов самоуправления.

Получение новой высокой должности было для чиновника важным событием, в честь которого традиционно заказывался, если позволяли средства, портрет в новом мундире, со всеми возможными наградами.

Освобождение дворян от обязательной службы («Жалованная грамота дворянству») приводит к массовому уклонению их от государственной службы, и уменьшению количества дворян в чиновничестве. К началу XX в. доля дворян в чиновничестве составляет уже не более 20-40 %. Вплоть до 1906 г. дворяне имеют преимущества по государственной службе.

Однако, дворяне сохраняют доминирование в среде высшего чиновничества. На вторую половину XIX в. дворянами являлись 100 % министров, 98,2 % членов Государственного Совета, 95,4 % сенаторов, 100 % губернаторов, 88,2 % вице-губернаторов, 66,6 % прокуроров. Кроме того, на середину XIX в. среди высшего чиновничества 4 или 5 первых классов преобладают наиболее богатые дворяне, имеющие более 1 тыс. крестьян. Такие помещики составляли лишь 1,4 % дворянства, однако при этом занимали 94,4 % мест в Комитете министров, 92,7 % мест в Государственном Совете и 72,7 % в Сенате. На 1901—1903 гг. состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Государственного Совета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землей: 70 % чинов первых IV классов на 1901 г. либо не имели земли совсем, либо владели землей менее 100 десятин.

Общая численность российской бюрократии на начало XX в. оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.