Глава3: Контрольные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации

Конституции и уставы многих субъектов РФ более подробно гово-
рят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ,
чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федераль-
ного Собрания. Например, в Уставе города Москвы говорится об осу-
ществлении данным представительным органом контрольных функ-
ций вообще, установленных законом города Москвы в соответствии с
Основным Законом Москвы и федеральным законодательством. Рег-
ламент Московской городской Думы, развивая положения Устава го-
рода, предусматривает, что в каждом постановлении и решении Думы
указывается лицо (структурное формирование Думы), контролирую-
щее его исполнение и, как правило, срок исполнения. Регламент ука-
зывает, что целью контроля является выявление степени эффектив-
ности реализации положений документа, причин, затрудняющих их
исполнение, определение .лиц (органов), препятствующих исполне-
нию, привлечение их к ответственности, а также, при необходимости,
обеспечение исполнения документа в судебном порядке. При этом для выполнения перечисленных полномочий лицу (органу), на которое Дума возложила контроль, никаких специальных доверенностей
требуется. После заслушивания по истечении установленного с
сообщения о ходе выполнения постановления или решения ду
ма может снять постановление (решение) с контроля как выполнена
снять с контроля отдельные пункты постановления (решения) как вы
полненные; продлить контрольные полномочия; возложить контрою
ные полномочия на иное лицо либо орган; отменить постановление
(решение); изменить постановление (решение) или дополнить его;
принять дополнительное постановление (решение).

Устанавливая контрольные полномочия законодательной влас,
над властью исполнительной следует все подчеркнуть их самостоя
тельность. Как следует из постановления Конституционного Суда рф
от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, консти
туционный принцип единства государственной власти требует, чтобы
субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоот
ношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку со
гласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви
власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы
предусмотренные Конституцией, закреплять в Основном законе субъ
екта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по
отношению к представительному органу положение. Это противоре
чило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препят
ствия для реализации ее положения о том, что по определенным пол
номочиям федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему ис
полнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующим-
и Конституции РФ обязанность высшего должностного лица субъ-
екта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта
РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной
власти субъекта РФ. Это противоречит принципу разделения властей
в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнитель-
ной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной,
с правом последней давать какие-либо указания или принимать реше-
ния, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц
исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушаю-
щее принцип разделения властей представление докладов, посланий и
других сообщений, имеющих информационный характер'.

Общие положения о контрольных полномочиях парламентов
субъектов РФ, в первую очередь, устанавливает федеральное законо-
дательство.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законательных (представительных) и исполнительных органов государст-
венной власти субъектов РФ» (пп. «а» п. 4 ст. 5), как уже отме-
чалось, закрепил за законодательными органами осуществление
ряду с другими уполномоченными на то органами контроль за
соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением
бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распор-
ряжения собственностью субъекта РФ'. Формы такого контроля нах-
ххходят свое развитие как в иных федеральных законах (например,
Бюджетном кодексе РФ), так и в конституциях, уставах и законах
субъектов РФ, регламентах законодательных органов власти субъек-
тов РФ.

Контроль за исполнением бюджета. Выше говорилось, что зако-
нодательные (представительные) органы в Российской Федерации,
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 265), обладают разнообразны-
ми формами финансового контроля'. В некоторых субъектах РФ (на-
пример, Республика Саха (Якутия)) принимаются специальные зако-
ны, регулирующие контроль за расходованием бюджетных средств.
В законе закрепляются принципы такого контроля (законность, объ-
ективность, независимость и гласность), объекты контроля, права ор-
ганов, уполномоченных осуществлять контроль, обязательность ис-
полнения требований этих органов, ответственность за нецелевое
использование бюджетных средств, порядок наложения администра-
тивных взыскании.

В Свердловской области, к примеру, Закон «О контрольных функ-
циях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюд-
жета и финансов» дает возможность парламенту области осущест-
влять контрольные полномочия в отношении областных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления, предпри-
ятий всех форм собственности и общественных объединений. Парла-
ментский контроль осуществляется в таких сферах, как порядок фор-
мирования бюджета, целевое использование бюджетных средств,
исполнение защищенных статей, обоснованность перераспределения
бюджетных ресурсов, выполнение мероприятий по покрытию дефиц-
ита, своевременность предоставления Правительством отчетов об исполнении бюджета, использование заемных средств и кредит
ресурсов, соблюдение налогового законодательства и законодатель
ва о ценных бумагах. В качестве контрольных мероприятий на основе
постановлений палат областной легислатуры проводятся ревизии и
проверки.

В Москве ежегодно после соответствующего доклада городок
Правительства Дума принимает закон об исполнении бюджета, а в
постановлении Думы о введении в действие указанного закона отме
чаются недостатки в деятельности Правительства в данной сфере
предлагается Правительству их исправить.

В субъектах РФ, так же как и на федеральном уровне, создан,„
специализированные органы, которые оказывают парламентам субъ
ектов РФ содействие по контролю за исполнением бюджетов (причем,
в одних субъектах РФ они являются самостоятельными (имеют ста
тус юридического лица), а в других — входят в структуру парламен
та). Вместе с тем везде, где они созданы, они сюрмируются законода
тельными органами субъектов РФ. Контрольно-счетные органы
имеют различные названия — счетная палата, государственный кон
трольный комитет, контрольно-счетная комиссия и пр., однако более
половины именуются контрольно-счетными палатами. Основной за
дачей контрольно-счетного органа в любом субъекте РФ является
контроль за использованием бюджетных средств, но в различных
субъектах РФ на рассматриваемый орган могут возлагаться и иные
полномочия. Например, в Республике Алтай в функции такого органа
входит также контроль над управлением республиканской собствен
ностью, а в Республике Саха (Якутия) — над расходованием средств
фонда драгоценных металлов.

Контрольно-счетные органы субъектов работают довольно актив
но. К примеру, Контрольно-счетная палата Иркутской области за
пять лет своей работы провела более 500 контрольных мерогрия
тия. В ходе ревизий и проверок выявлено, что более 5 млрд руб.
(в том числе на 2,02 млрд. руб. областной собственности) использо
вано с финансовыми и имущественными нарушениями. Обнаруже
но, что потери областного бюджета составили 109,3 млн руб., на
8,6 млн руб. выявлено неучтенного областного имущества, в област
ную казну возвращено 441,1 млн руб. На содержание Палаты за
пять лет израсходовано 18,14 млн руб., что составляет 0,4% суммы
выявленных финансовых и имущественных нарушений и 4% сум
мы возвращенных средств. Существенен вклад Контрольно-счетной
палаты и в разработку рационального областного бюджета. Так, при
формировании бюджета Иркутской области на 2000 г. Палата вы
явила неучтенные в проекте бюджета доходы на сумму более 600 млн Руб., а при сформировании бюджета на 2001 г. — около 1,6 млр ру . на сумму которых учтена и увеличена доходная часть
консолидированного бюджета.

Парламенты субъектов РФ также обладают довольно широкими
полномочиями не только по контролю за исполнением бюджета, но и
о контролю за использованием имущества, находящегося в собствен-
ности субъекта РФ, выполнению программ и планов социально-эко-
номического развития. Например, Волгоградская областная Дума в
целях контроля за распоряжением собственностью областью вп аве
установить перечень объектов, имеющих особо важное значение, ра-
споряжение которыми осуществляется с согласия Думы (п. 2 ст. 28 Ус-
тава Волгоградской области).

Специализированные временные комиссии. Регламенты практ-
ически всех законодательных органов субъектов РФ предусматривают
право этих органов создавать временные комиссии, деятельность ко-
торых ограничена определенным сроком и конкретной задачей. Ана-
логичные положения присутствуют во всех регламентах регионал-
ьных легислатур. Одним из немногих исключений является, к примеру
Московская городская Дума. В ней комиссии создаются только на по-
стоянной основе, т.е. на весь созыв, а временные образования имену-
ются группами или рабочими группами. Такие временные органы
могут создаваться специально для проведения, проверок в порядке
контроля.

Постоянные комитеты (комиссии) и контроль. Как и в феде-
ральном парламенте в парламентах субъектов Федерации создаются
постоянные специализированные комитеты (комиссии). Выполняя
обязанности по предварительному рассмотрению вопросов выносимых на пленарные заседания парламентов (палат парламентов), по-
стоянные комитеты (комиссии) обладают правом запрашивать и
получать из различных государственных органов и органов местного
самоуправления все необходимые документы и информацию, а
также приглашать на свои заседания должностных лиц что позволяет-
 комитетам (комиссиям) осуществлять контрольные полномочия.

.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ. В некото
рых субъектах РФ уполномоченные по правам человека начали дейст
вовать даже раньше, чем на федеральном уровне. Но принятие фе
реального конституционного закона «Об Уполномоченном по права,,
человека в Российской Федерации» стимулировало разработку и при
нятие законов об уполномоченных в субъектах РФ, так как ст. 5 ука
занного Федерального конституционного закона допускает существо
вание таких органов на уровне субъектов РФ.

В целом законы субъектов РФ наделили Уполномоченного права
ми по рассмотрению жалоб и заявлений граждан и дел, начатых по
собственной инициативе, которые он вправе передать в компетентный
орган или компетентному должностному лицу с рекомендациями по
восстановлению нарушенных прав. В некоторых субъектах РФ этим и
ограничиваются функции Уполномоченного (наряду с его сэункциями
по развитию просвещения в области прав человека и т.п.), а в некото
рых — ему также предоставлено право обращаться в суд с заявлением
и участвовать в судебном процессе.

Существует разнообразие в том, кто вправе выдвигать кандидату
ру Уполномоченного: от наделения таким правом только председате
ля парламента (Республика Башкортостан) до существенного расши
рения круга возможных инициаторов с включением в этот круг даже
общественных объединений (Санкт-Петербург). Срок полномочий
уполномоченных обычно четыре-пять лет.

В субъектах РФ появляются и специализированные омбудсмань'..
Так, в 2001 г. в г. Москве принят Закон «Об Уполномоченном по пра
вам ребенка». Уполномоченный по правам ребенка назначается на
должность большинством голосов от числа избранных депутатов Мос
ковской городской Думы по предложению мэра Москвы или группой
депутатов Московской городской Думы не менее пяти человек сроком
на 5 лет.

Список литературы:

Хабриевой Т.Я. Парламентское право России -/ Парламентский контроль / 2-е изд., перераб. И доп. – М.:Юристь, 2003. – 655 с.