Тенденции развития и современное состояние административного процесса

В настоящее время состояние административного права и процесса требует развития и разрешения некоторых актуальных проблем. Это, в первую очередь, разрешение проблем, связанные с административным судопроизводством и расширением нормативно-правового регулирования административного процесса путем принятия нового кодифицированного закона.

В теории административного процесса существует проблема определения сущности административного судопроизводства. Если обратиться к теории гражданского процесса, уголовного процесса, арбитражного процесса, то можно увидеть, что термин «процесс» отождествляется с термином «судопроизводство».

В административном процессе, каким он существует в настоящее время, такое отождествление невозможно в силу особенности субъектного состава административной юрисдикции. Здесь законодателю необходимо выработать четкую позицию: либо оставлять субъектный состав административной юрисдикции в таком виде, какой он есть сейчас, либо передавать функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в руки судов. И если вопрос решится в пользу судов, то каким именно судам отдать предпочтение - арбитражным судам, мировым судьям или же созданию специализированных административных судов.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Между тем, несмотря на свою значимость, административное судопроизводство не обладает самостоятельным правовым регулированием, хотя со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло больше двадцати лет.

Уместно будет отметить, что теоретическая база решения данного вопроса уже имеется. Так, М.Я. Масленников считает, что рассмотрение дел об административных правонарушениях вполне вписывается в цели и задачи мировых судей, находящихся в системе судов общей юрисдикции.

Иную позицию занимает профессор Ю.Н. Старилов. Ученый обосновывает необходимость создания административных судов, которые занимались бы рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления. «Только при таких условиях данный правовой институт с юридической точки зрения может называться административным процессом и способствовать распространению действия основных принципов современного правового государства на организацию и функционирование всех ветвей государственной власти».

И.В. Панова также отмечала, что «скорейшее формирование административного судопроизводства и административных судов в Российской Федерации послужит важнейшей процессуальной гарантией защиты прав граждан».

Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор А.С. Дугенец, в целом не отрицая возможность создания административных судов как одного из допустимых направлений развития административного процесса, все же склоняется к мысли, что институт мировых судей вполне может справиться с такой задачей.

Но уже за последние пять лет по мнению большинства административистов (Волкова В.В., Абросимова Е., Женетль С.З., Зеленцов А.Б., Николаева Л.А., Панова И.В., Старилов Ю.Н., Хаманева Н.Ю.) создание административных судов в качестве самостоятельного вида правосудия неоправданно затянулось, хотя теория административной процесса достаточно глубоко разработана. Конституция Российской Федерации, выделив административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия, изначально заложила необходимость создания административных судов. Специалисты в области административного судопроизводства предлагают реализацию конституционных положений посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и образования в Российской Федерации системы федеральных административных судов.

Верховный Суд Российской Федерации последовательно отстаивает законодательную инициативу о создании в нашей стране специализированных административных судов. Еще в сентябре 2000 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял решение и внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты Федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации». А 16 ноября 2006 года Верховный Суд Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, где прямо указано, что административные дела подсудны судам общей юрисдикции (статья 126), инициировал создание административных судов именно в системе судов общей юрисдикции.

Особенность административного судопроизводства в том, что субъектом юрисдикции по административным делам выступают не исполнительные органы, а судьи, и рассмотрение таких дел осуществляется по правилам судопроизводства.

Другой насущной проблемой современного правового развитии Российского государства является расширение и систематизация нормативно-правового регулирования административного процесса на законодательном уровне. В ходе административной реформы она свелась, по сути дела, к подзаконному регулированию административных функций органов исполнительной власти посредством административных регламентов и инструкций. Между тем опыт современных государств показывает не только возможность, но и необходимость «процессуализации» публичного административного процесса именно на законодательном уровне.

Кроме того, опыт зарубежных стран показывает также и возможность принятия единого административно-процессуального кодифицированного акта, объединяющего административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы. В настоящее время к его концептуальному обеспечению отечественная теория административного процесса пока явно не готова, но определенные шаги в этом направлении предпринимаются.

Таким образом, в Российской Федерации давно встал вопрос необходимости расширения «законодательного административно-процессуального поля». Так же, учреждение системы административных судов обуславливает необходимость принятия процессуального кодекса, который должен определить порядок административного судопроизводства, отразить специфику и принципы административной юстиции и обеспечить эффективную деятельность будущей новой ветви системы судов.

Важный шаг в этом направлении сделала Государственная Дума Федерального Собрания РФ, приняв в первом чтении внесенный Президентом РФ Кодекс административного судопроизводства, призванный регламентировать процесс разрешения административных споров. При этом вопрос о законодательной регламентации порядка осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти по-прежнему остается открытым. Причины сложившегося положения связаны не только с особенностями механизма формирования политической воли, но и в значительной мере с нерешенными проблемами отечественной теории административного процесса.

Волкова В.В. определяет в своем учебном пособии следующие задачи процессуального кодекса:

)   облегченный доступ гражданину или организации к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков и правил обращения в суд, подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения административного дела;

)   оказание юридической помощи гражданину в подаче обращения (административной жалобы в суд);

)   активную роль суда в защите прав заявителя жалобы;

)   возложение бремени доказывания на орган публичной администрации, поскольку процессуальное положение сторон в административном споре должно компенсировать неравенство в положении субъектов публичного права;

)   справедливое разрешение административного спора и оперативное исполнение судебного решения.

Таким образом, Административное судопроизводство - необходимый органический элемент административного процесса. Необходимость введения этого института теперь уже не вызывает сомнений. Единственная проблема заключается в том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в современных условиях. Но это проблема, которую уже должен решить сам законодатель.

3.
Структура административного процесса

Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры.

Кроме того, важнейшей проблемой современного развития административного права и процесса является кодификация административно-процессуальных норм, которая непосредственным образом связана с исследованием структуры административного процесса. То есть вопрос о структуре административного процесса будет решен с принятием кодифицированного акта.

Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам.

Д.Н. Бахрах предлагает весьма интересную конструкцию административного процесса - административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак - вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

Административно-правотворческие производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию нормативных административных актов. (например, по принятию постановлений и распоряжений Правительства, локальных нормативных правовых актов, приказов, инструкций министерствами, агенствами, ведомствами и т.д.)

Административно-правонаделительные производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию и исполнению распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов и иных актов, осуществляемая в процессуальной форме (лицензирование, регистрация, аттестация, стандартизация и др.)

Административно-юрисдикционные производства - деятельность субъектов публичного управления и судов по разрешению споров, возникающих в сфере управления, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме. К ним, например, относится производство по делам об административных правонарушениях относятся производства.

В литературе предлагаются и другие решения этого вопроса. Так, Ю.Н. Старилов в административном процессе выделяет такие его разновидности: управленческий, административно-юрисдикционный и административное судопроизводство.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры административного процесса, необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать административные производства в структуре административного процесса.

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. По мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Как справедливо отмечают большинство административистов (Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, В.В. Волкова, Е.В. Трофимов, Л.Л. Попов, А.Б. Зеленцов, А.А. Стахов, М.А. Лапина и др.) административный процесс включает в себя три составляющие - административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию (см. рис. 2).

Административные процедуры - это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан и законных интересов организаций.

Административная юрисдикция - это процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.

Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами или должностными лицами исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Каждое административное производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития административного процесса. Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Так, например, проверка исполнения решения возможна только после его принятия. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам административного производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия административного производства.

Заключение

В данной курсовой работе было проведено теоретическое структурно - логическое исследование понятия, сущности, структуры и специфических особенностей административного процесса, дана характеристика современного состояния этого сложного института

Административный процесс - сложный и комплексный административно-правовой институт, состоящий из ряда обособленных видов, поскольку он связан с различными видами деятельности органов публичной власти в их взаимоотношениях друг с другом и особенно с не подчиненными этим органам субъектами - физическими и юридическими лицами, а также с судебным контролем за законностью действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц.

Подводя итог, отметим, что сложность категории «административный процесс» состоит в том, что до настоящего времени она не получила законодательного закрепления. Отождествить его с административным судопроизводством сегодня не представляется возможным, поскольку органами, которые вправе налагать административные наказания, являются не только суды, но и большое количество органов исполнительной власти.

Таким образом, под административным процессом следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти

В качестве вывода можно отметить, что в законодательстве должен быть поставлен вопрос об административном процессе как отдельной юридической категории, так как данный вопрос достаточно детально рассматривается в научной литературе, а законодатели, хотя и выделяют административное производство, до сих пор подвергают сомнению существование данной юридической категории. Специфика административного процесса, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, состоит в особенностях исполнительной власти, юридической формой которой и является административный процесс.

Таким образом, административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях.

На основе данной курсовой работы можно сделать следующие выводы об административном процессе:

)   административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

)   это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления которая подлежит правовой регламентации;

)   это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь, административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления;

)   это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий, имеет сложную структуру, состоящую из административных процедур юрисдикционной деятельности и административной юстиции;

Административный процесс находится в настоящее время на стадии совершенствования, его разработке уделяется большое внимание, т.к. именно административный процесс лежит в основе регулирования государственной управленческой деятельности, которая охватывает все сферы жизни общества: хозяйственную, социально-культурную, административно-политическую.