Раздел II. Программно-целевой подход в управлении социальными изменениями и нововведениями

Программно-целевой подход является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран.

Каждый метод имеет сильные и слабые стороны. Преимущества программно-целевого метода управления характеризуются следующими принципиальными особенностями:

·   индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

·   системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного уровня;

·   обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного уровня;

·   способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение вопросов социально-экономического развития регионов (ускоренное развитие отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и т.д.);

·   возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных средств, собственных средств, банковского кредита и иных привлеченных средств инвесторов (инициирующий характер целевых программ, способных привлечь значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность и гарантируют возврат кредитных ресурсов);

·   возможностью сочетать программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования (для военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и других комплексов. А также кризисных, отсталых регионов, с тяжелыми природно-климатическими условиями, подверженных воздействию природных и техногенных катастроф, аварий и др.);

·   потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий и др.) .

Раскроем недостатки программно-целевого метода.

·   Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

·   "Забывчивость" систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались.

·   Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.

·   Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы.

Метод программно-целевого управления представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства, и является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран.

Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.

Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. Среди них "Программа реки Теннесси" охватывает часть территорий 7 штатов (действует уже более 60 лет), "Федеральная программа развития района Аппалачских гор" включает территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв.км с населением 19 млн. человек. Действует также программа "Сохранение главных улиц". Для приведенных выше примеров в 1933 г. специальным актом Конгресса США был создан орган управления "Программой р. Теннесси" - Управление долины р. Теннесси (Tenancy Board of Administration - ТВА). ТВА действует на правах государственной корпорации и несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах госсобственности активами в размере 8 млрд. долларов США, осуществляет финансирование мероприятий программы. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США. Для управления другой известной программой Аппалачей был создан центральный орган - "Аппалачская региональная комиссия" (Appalachian Regional Commission - ARC), оформленная 1 как специальное ведомство. В состав ARC входят губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства. Для программы "Сохранение главным улиц" созданы специальные национальный фонд и центр (National main street centerjB National trust for historic preservation) .

В России основные положения программного метода отражены в нормативных актах, принятых на федеральном уровне - "Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" и нормативных актах, относящихся к отдельным сферам деятельности правительства (социальной, инфраструктурной и т.д.).

Целевые региональные программы по уровням территориального управления масштабам реализации делятся на:

.   Региональные программы общефедерального значения. Они разрабатываются и реализуются на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением администраций регионов. Действуют на территории практически всех крупных экономических районов России, примером таких программ могут служить программы "Миграции", "Чернобыль", "Малочисленные народы Севера" и др. Они служат для обеспечения неотложных федеральных нужд и преодоления крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ отвечают федеральные органы власти;

2. Региональные программы крупного межрайонного значения. Эти программы составляются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с активным привлечением администраций субъектов, реализуются на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России. Например, программы "Каспий", "Освоение Нижнего Приангарья", "Возрождение Волги" и др. Такие программы служат для обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд и преодоления крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ отвечают федеральные и региональные органы государственной власти;

.   Региональные программы развития субъектов Российской Федерации. Разрабатываются и реализуются программы в основном на уровне администраций субъектов Федерации, служат для обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоления региональных чрезвычайных ситуаций; за выполнение программ в основном отвечают региональные органы государственной власти, при сохранении полной ответственности за федеральными органами (государственные заказчики).

.   Региональные межмуниципальные программы. Эти программы готовятся и применяются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, в отдельных случаях (программа "Курилы") с участием федеральных органов власти. Осуществляются они на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта РФ. как пример можно привести такие программы, как "Кавказские Минеральные Воды", "Краснодарское водохранилище" и др. такого рода программы служат для обеспечения приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоления региональных чрезвычайных ситуаций, отвечают за выполнение федеральные, региональные и муниципальные органы власти;

.   Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований. Разрабатываются и реализуются программы на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, осуществляются на территории одного муниципального образования. Программы по развитию города-курорта Сочи, сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск служат примером этого вида программ. Региональные программы необходимы для обеспечения неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоления локальных чрезвычайных ситуаций. Ответственность за выполнение программ лежит на муниципальных, региональных и федеральных органах власти.

Рассмотрим содержательную характеристику (классификацию) федеральных целевых программ регионального профиля:

·   федеральные программы социально-экономического развития регионов (решаются вопросы комплексного социально-экономического развития региона, формирования прогрессивной структуры экономики);

·   федеральные программы социально-экономического развития городов;

·   федеральные программы социально-экологической реабилитации регионов (комплексное решение проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории);

·   федеральные программы социально-экологической реабилитации городов;

·   федеральные программы возрождения народов России (связаны с реабилитацией репрессированных народов или с поддержкой развития экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, направлены на развитие социальной сферы и сохранение национальных культурных и трудовых навыков);

·   федеральные программы по решению неотложных вопросов развития социальной сферы (в их числе "Дети Севера", "Дети Чернобыля", миграционные программы, программы развития рекреационных и туристических районов общефедерального значения);

·   федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций (зависят от ликвидации радиационного загрязнения территорий, восстановления объектов производственной и инженерной инфраструктур, проведения мер по реабилитации населения от поражения радиацией, от последствий землетрясений, наводнений, иных природных катастроф, последствий техногенных аварий и катастроф и др.);

·   федеральные инновационные программы связаны с разработкой и внедрением новейших научно-технических разработок в промышленность и сельское хозяйство конкретных территорий района, города, с развитием наукоемких производств на основе использования уникальных сырьевых ресурсов района.

Программы общефедерального и межрайонного значения предназначены для обеспечения рамочных условий для реализации таких целей, как:

·   социально-экономическое развитие стратегически важных регионов стран (Крайний Север, Сибирь, Дальний Восток);

·   развитие малых и средних городов России, в том числе исторических;

·   содействие развитию экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера и российских немцев;

·   обеспечение активной миграционной политики в стране в связи с необходимостью расселения значительных контингентов беженцев и вынужденных переселенцев, демобилизованных военнослужащих, северян, выезжающих из районов Севера и приравненных к ним местностей;

·   проведение крупных мероприятий по социально-экологической и радиационной реабилитации районов стихийных бедствий и техногенных катастроф, поддержке природных заповедников и национальных парков.

Таким образом, сделаем выводы:

1. Программно-целевой метод предполагает разработку целевых программ, рассчитанных на несколько лет вперед и имеющих четкие индикаторы, по которым будет оцениваться их выполнение. Целевые программы направлены на стимулирование инновационных процессов в и на обеспечение воспроизводства ресурсов развития, а также на решение существующих проблем. Программа как организационная основа региональной политики представляет собой комплекс взаимосвязанных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих структурные изменения в образовании.

2. Программно-целевой метод соответствует действующим нормам федерального и областного законодательства; в соответствии с заявляемыми Программой целью и ожидаемыми результатами, способствует концентрации финансовых ресурсов на проведении конкретных работ, предотвращая их распыление. При этом средства на целевые программы для заявителей выделяются на конкурсной основе.