Раздел III. Программно-целевое управление развития в России

В 1993-1994 гг. в России началось оживление программно-целевого планирования, что привело к последующему бурному росту количества принятых, утвержденных правительством, одновременно осуществляемых целевых программ. Начался своеобразный программный бум, возникший в середине 1990-х и перекочевавший в первое десятилетие XXI века.

Отметим, что получение истинного представления о масштабах реализации федеральных целевых программ в России затруднено в связи с тем, что зачастую программа одного названия содержит в своем составе несколько подпрограмм. Так, например, самая многогранная федеральная программа "Дети России" включает целых 6 подпрограмм, программа "Жилище", рассчитанная на 2002-20 гг., - 9 подпрограмм, а программа "Ядерная и радиационная безопасность России", принятая на 2000-2006 гг., - 20 подпрограмм.

Для повышения обоснованности принятия решений о разработке новых программ, действующих разумным шагом было формирование состава федеральных целевых программ на 2002 год и последующие годы. Это позволило дополнительно увязать действующие и вновь разрабатываемые федеральные целевые программы с решением ключевых проблем, определенных в прогнозе в качестве приоритетов государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития на среднесрочную перспективу.

Начиная с 2002 г. все действующие 47 программ были распределены по шести приоритетным направлениям:

.   Развитие инфраструктуры. В приоритет включены 10 программ. Цель - совершенствование условий воспроизводства экономической деятельности, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение эффективного функционирования производства и рынков, снижение транзакционных издержек. Обеспечение условий для качественного улучшения интеграции России в мировую систему коммуникаций и стандартов;

2. Новое поколение (образование, культура и охрана здоровья). В приоритет включены 5 программ. Цель - сохранение и развитие образовательного и культурного потенциала страны, соответствующего потребностям экономики и гражданского общества, обеспечение высокого уровня общих и специальных знаний, формирование личности на принципах гуманизма и ориентации на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества, улучшение состояния здоровья населения;

.   Реформа правосудия. В приоритет включены 3 программы. Цель - формирование правового пространства, адекватного современным запросам личности, общества и экономики; создание условий для эффективной деятельности судебной системы и исполнения ее решений;

.   Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды. В приоритет включены 10 программ. Цель - недопущение ухудшения и создание условий для улучшения качества жизни населения по параметрам окружающей среды; обеспечение воспроизводства воспроизводимых природных ресурсов и рациональное использование невоспроизводимых ресурсов. Недопущение и предотвращение чрезвычайных ситуаций, ликвидация последствий аварий и катастроф;

.   Новая экономика. В приоритет включены 12 программ. Цель - инновационное развитие экономики, выход на внутренние и мировые рынки высокотехнологичных товаров и услуг, закрепление на сегментах этих рынков, увеличение доли производства высокотехнологичных товаров и услуг в структуре экономики;

.   Региональный паритет. В приоритет включены 7 программ. Цель - создание условий для преодоления социально-экономического отставания отдельных территорий, имеющих геополитическую и геостратегическую значимость для страны; достижение выполнения этими территориями функций, необходимых для эффективного социально-экономического развития страны с учетом интеграционных возможностей.

Можно отметить, что в целом система федеральных целевых программ охватывает проблемы, поставленные в проекте "Программы социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)". Вместе с тем не прослеживается тесной связи федеральных целевых программ со среднесрочной Программой Правительства. Отчасти причиной этому служит недостаточно конкретизация в Программе задач и функций федерального правительства. Постановка проблем, как правило, не сопровождается указанием на механизм их решения. В результате решение проблем не увязывается с конкретными федеральных целевых программ. Более того, определенные в Программе приоритетные направления федеральной политики не соответствуют приоритетам финансирования, установленным в Законе "О федеральном бюджете в 2003 г." в отношении федеральных целевых программ. Так, в Программе Правительства на 2003-2005 гг. приоритетными направлениями государственной поддержки определены отрасли "новой экономики" и связанные с их развитием сфера образования, информационно-коммуникационная инфраструктура и технологии. В 2003 году по этим направлениям предусматривается израсходовать менее 11% расходов федерального бюджета на федеральные целевые программы, что, вряд ли, свидетельствует о приоритетности данных направлений расходов. По финансированию приоритетными являются следующие программы: "Модернизация транспортной системы" - 29,3% совокупного объема расходов на федеральные целевые программы, "Жилище" - 7,7%, "Федеральная космическая программа России" - 5,9%, "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан" - 7,9%. В совокупности эти программы составляют 51% расходов на федеральные целевые программы.

Кроме того, в Программе Правительства даже вскользь не упомянуты проблемы, решаемые в рамках следующих федеральных целевых программ: "Мировой океан" (0,17% расходов), "Развитие социально - экономической и культурной базы возрождения российских немцев" (0,05%), "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера" (0,08%), "Государственная граница Российской Федерации" (0,56%),. "Русский язык" (0,02%), "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе" (0,02%), "Реформирование уголовно - исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации" (0,3%), "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера" (2,01%), "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в российской федерации" (0,04%), "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и незаконному обороту" (0,35%).

Президентская программа "Уничтожения запасов химического оружия в Российской федерации" (3,76%), "Ядерная радиационная безопасность России" (0,09%), "Повышение плодородия почв России" (3,35%), "Преодоление последствий радиационной аварии" (0,26%), "Сейсмобезопасность территории России" (0,03%), "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации" (0,02%), "Международный термоядерный реактор ИТЭР" (0,04%), "Федеральная космическая программа России" (5,91%) . В совокупности на эти цели предусматривается израсходовать 1/5 всего объема расходов на целевые программы в 2003 г. Все это свидетельствует о недостаточной интегрированное среднесрочной Программы Правительства и ее основных инструментов - федеральных целевых программ и среднесрочного финансового плана в текущую политику федеральных органов власти и бюджетный процесс. Одна из главных причин этого заключается в том, что действующая нормативно-правовая база не предусматривает этой интеграции.

В 2002 году проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и соответствующих решениях Правительства Российской Федерации в 2001-2002 годах.

Основной результат проделанной в 2001-2002 годах работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета (136 - в 2001 году и 47 - в 2002 году), обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета (в 2001 году - 58,1 млрд. рублей, в 2002 году - 131,5 млрд. рублей), что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. Этому способствовало и то, что в 2002 году решением Правительства Российской Федерации прекращена реализация 19 федеральных целевых программ.

В российских реалиях мы видим, что программы работают не эффективно, хотя, казалось бы, все условия для успеха есть. В связи с этим, мы обратились к труду Д.А. Сюсюры. Автор приводит ряд рекомендаций, соблюдение которых позволит более эффективно применять программно-целевой метод в управлении социальными изменениями и нововведениями.

·   Необходимо регламентировать обязательное представление в вводной части федеральной целевой программы ключевых понятий с однозначной формулировкой их содержания. Огромные принципиальные отличия результатов реализации социальных и экономических (коммерческих) государственных задач, специфическое содержание соответствующих мероприятий являются достаточным обоснованием для разделения всех федеральных целевых программ на две основные группы:

·   1) социальные (результатом является улучшение качества и повышение уровня жизни);

·   2) коммерческие (результатом может являться повышение экономического выигрыша, чистой прибыли и т.д.). Четкое определение роли и интересов государства в конкретной программе, уход от двуединого подхода - решения в одной программе социальных (общественных) и коммерческих задач - облегчит оценку полученных результатов, существенно повысит эффективность реализации программ каждой из выделенных групп.

·   В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ отдельно регламентировать требования к содержанию, задачам, мероприятиям и результатам реализации социальных и коммерческих целей государства.

Значительной неопределенностью характеризуется процесс инициирования постановки проблем для разработки федеральной целевой программы. Между тем прозрачность и ясность данного процесса для общественности, науки и бизнеса имеют не меньшее значение, чем информированность о содержании и результатах реализации конкретной программы.

·   Уточнить в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ содержание процесса инициирования постановки проблемы для разработки федеральной целевой программы. Определить регламенты всех этапов данного процесса, создав необходимые условия для обеспечения доступности участия в них общественности, науки, бизнеса. Особую роль в разработке и реализации федеральной целевой программы играет государственный заказчик (государственный заказчик-координатор). Приоритетное значение решаемых в программе задач требует, чтобы были четко регламентированы функции, обязанности и ответственность государственного заказчика.

·   В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ регламентировать функции, обязанности, определить степень и меру ответственности государственного заказчика, что, несомненно, отразится на качестве работы государственных заказчиков. На этапе разработки федеральной целевой программы важно обосновывать механизм управления ее реализацией с раскрытием всех функций: планирования, учета, контроля, организации и мотивации, в том числе в отношении управленческой команды государственного заказчика. Сам государственный заказчик должен являться наиболее активным исполнителем мероприятий программы, что позволит перейти от номинального управления реализацией программы к реальному, повысить эффективность ее мероприятий.

·   Обязать государственного заказчика разрабатывать и следовать положению об управлении реализацией целевой программы, с раскрытием функций организации и мотивации деятельности по реализации программных мероприятий. Определять государственного заказчика не по номинальному отнесению к компетенции конкретного органа исполнительной власти, а по степени участия последнего в реализации мероприятий федеральных целевых программ. Каждая федеральная целевая программа представляет собой самостоятельный (социальный или коммерческий) проект, следовательно, деятельность по реализации проекта должна быть четко распланирована, организована, мотивирована, обладать специфичной системой учета результатов для осуществления текущего контроля и координации. В соответствии с существующим регламентом ресурсное обеспечение работы дирекции государственного заказчика не имеет четкой привязки к ресурсному обеспечению мероприятий самой федеральной целевой программе. Между тем, обоснованным для любого проекта является учет затрат на управление его реализацией, без чего содержание проекта становится неполным, а сама реализация проекта ставится под сомнение.

·   Внести в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ изменения, регламентирующие обязательное отражение в проекте и утвержденной ресурсного обеспечения управления реализацией каждого этапа программы с необходимой детализацией расходов.

Таким образом, сделаем выводы:

1. В результате административных реформ территориальный аспект социальных проблем стал доминирующим. Предприятия и организации различных отраслей экономики ставят основной задачей повышение эффективности уставной деятельности, решая социальные вопросы собственного персонала по мере имеющихся возможностей и ресурсов. Труд, здоровье, образование являются одними из множества составных элементов социального положения населения; очевидно, что отнесение проблем социального развития к второстепенной компетенции некорректно.

2. Необходимо устранение недостатков проведения федеральных целевых программ путем усиления контроля над соблюдением их требований. Возможно, эту задачу можно решить путем создания специального федерального органа исполнительной власти, ответственного за вопросы социального развития территорий.

Заключение

Экономическая политика реализуется посредством совокупного механизма государственного воздействия на хозяйство с помощью разнообразных методов. Одним из таких методов является программно-целевой подход.

Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

Программно-целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа - это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

Данный подход состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программы очень многообразны по характеру, цели, объему, времени, решаемым задачам. Есть программы общегосударственные, охватывающие все сферы жизни, функциональные, решающие группу проблем отрасли, региона, местного сообщества. Они, в свою очередь, содержат подтипы программ. Особое место в их ряду занимают научно-технические программы и проекты, которые предусматривают создание новых идей, ноу-хау, новых технологий и образцов техники.

В России программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны. В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект.

Несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением особенностей и принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований, обобщением позитивного отечественного и зарубежного опыта такого управления, обоснованием направлений и методического обеспечения его совершенствования.

Для успешного развития этой области планирования необходимо осуществить следующие мероприятия:

·   создать более обширную научную базу по этому вопросу, соответствующему специфике украинской экономики;

·   усовершенствовать нормативно-правовую базу реализации целевых программ с целью усиления влияния органов власти на организации - их участников и повышения эффективности финансирования программ.

Таким образом, можно будет добиться более эффективных результатов реализации государственных и региональных целевых комплексных программ.