Парламент как орган представительной власти

ВВЕДЕНИЕ

Институт парламентаризма является одним из важнейших рычагов формирования и развития в обществе демократических начал, становления гражданского общества. Особенно важен этот институт в странах, переживающих переходный период. Причем, не важно, от чего именно и к чему именно этот переход совершается. Сами по себе принципы парламентаризма представляют собой в то же время и основы демократии – выборность, открытость, состязательность, соблюдение определенных правил. Поэтому в последнее время интерес к проблемам становления парламентаризма, к опыту деятельности парламентов в различных странах мира постоянно растет. Изучение этого опыта становится одним из важных направлений научной и педагогической деятельности.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что основы парламентаризма в нашей стране уже заложены. Функционирование российской государственной системы на современном этапе немыслимо без высшего законодательного органа, играющего существенную роль в жизни общества, в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Вместе с тем очевидно, что парламентаризм в России находится пока ещё в стадии становления. Нельзя не осознавать того факта, что нам ещё только предстоит пройти нелёгкий и весьма долгий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма развитого, зрелого. Путь этот, несомненно, будет тернист и многотруден. Однако, преодолеть его придётся, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание правового государства, подлинно свободного и демократического общества.

Естественно, что внимательное, углублённое изучение, творческое осмысление опыта парламентского строительства в наиболее передовых странах крайне важно, более того, необходимо для использования его достижений в ходе дальнейшего совершенствования структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Среди современных российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку проблемы разделения властей, а также осуществления парламентского расследования  в зарубежных странах и России, необходимо назвать: С. А. Авакьяна, М.В. Баглая, А. М.Барнашова, К.С. Вельского, В. В. Бойцову, М. Н. Марченко, Могуяову, М. А. Никифорову, А. Н. Пилипенко, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина и многих других.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ И США

Парламент как орган представительной власти

Системно-структурное положение парламента в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной власти, но законодательная функция - отнюдь не единственная и даже не определяющая в деятельности этого органа законодательной (представительной) власти. Наряду с ней парламент реализует представительную, контрольную, институциональную и иные функции, и главное место среди них принадлежит представительной функции, которая и определяет сущность парламента как представительного органа, претворяющего в своей деятельности волю народа.

 В науке конституционного права рассматривается несколько видов представительства: национальное и территориальное (региональное), экстерриториальное, государственное и народное, с определением и без определения квот для отдельных категорий (групп) населения и иные. Анализ конституционного законодательства показывает, что в чистом виде тот или иной вид не применяется ни в одном государстве.

В отечественной и зарубежной литературе доминирует классификация парламентов на однопалатные и двухпалатные. Однако ни зарубежное, ни отечественное конституционное право не выработало критериев, определяющих выбор структурной организации парламентов. Можно выделить несколько подходов к определению структуры представительного органа государственной власти[1].

 Первый подход связан с определением уровня развития демократических институтов, форм политического участия населения в управлении делами государства, а также с уровнем развития социально-экономических отношений в государстве. В соответствии с данным подходом традиционно выделяют развитые и развивающиеся государства. Причем для первых демократически организованных государств, независимо от формы государственного устройства, характерны двухпалатные парламенты (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Бикамерализм признается типичным явлением для демократических парламентов[2]. Развивающимся же государствам свойственна однопалатная система, поскольку этим, как отмечается в литературе, обеспечивается более эффективная и централизованная организация власти[3].

 В целом принимая во внимание данный подход, следует указать, что и среди развитых, и среди развивающихся стран есть исключения. Речь идет о парламентах, которые по своей структуре не вписываются в сложившуюся классификацию. В некоторых странах первой группы в ходе конституционных преобразований последних десятилетий были сформированы однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия), а также структура парламентов ФРГ и Норвегии до сих пор вызывает научные споры. Ни государственное право Германии, ни отечественное конституционное право не рассматривают Бундесрат ФРГ в качестве палаты парламента. В отношении норвежского Стортинга (парламента) используется понятие «однопалатный двухпалатный» парламент. Во второй группе государств, напротив, есть примеры двухпалатных парламентов (Индия, Малайзия и др.).

 В соответствии со вторым подходом структура парламента определяется формой государственного устройства. В унитарных государствах создаются однопалатные парламенты, а в сложно устроенных федеративных государствах (независимо от типа федерации) - двухпалатные. Причем в последних вторая, или верхняя, палата является представительством интересов составных частей федерации - субъектов. Конституционное развитие большинства государств мира подтверждает зависимость структуры парламента от формы государственного устройства. В литературе утверждается, что «в федеративных государствах не возникает проблемы выбора той или иной системы, поскольку по своей структуре они имеют двойственный характер»[4]. Однако и здесь есть достаточно большой перечень унитарных государств, которые имеют двухпалатные парламенты (например, Палата лордов в Великобритании, Сенат во Франции). В Конституции Франции указано, что Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст.24). По образному выражению профессора Жоржа Веделя, сенат - не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже. В Конституции Италии установлено, что «Сенат Республики избирается на базе областей» (ст.57).

 Третий подход исходит из различного функционального предназначения палат парламента. Общим правилом является определение верхней, второй палаты как специального органа[5], но при этом сам специализированный характер понимается по-разному. Одни утверждают, что именно вторые палаты выражают интересы субъектов в федеративных государствах, другие считают, что интересы населения отдельных субъектов, третьи - региональные интересы (в частности, субъектов федерации)[6]. Особое положение вторых палат в федеративных государствах связывают с «разделенным» суверенитетом. Составляющие федеративное государство части выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета, и на этой основе они участвуют в законодательстве федерации, а компетенция представительного органа поделена между федерацией и ее субъектами с целью учета государственных, региональных интересов и потребностей.

На практике во вторую палату могут входить не только представители регионов. Например, Конституция Италии устанавливает, что «каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях» (ст.59).

За основу может быть взят и политико-географический, территориальный (экстерриториальный) фактор. Так, согласно ч.3 ст.24 Конституции Франции «французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате». Их представляют шесть сенаторов, которые назначаются самим Сенатом по представлению Высшего совета французов, проживающих за границей.

 Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Комментируя американскую Конституцию, А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу мнение знатока американского конституционного права Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»[7]. Подобная позиция присутствует и в современных исследованиях. В частности, утверждают, что парламенты нуждаются в создании гарантий от всевозможных ошибок в законодательном процессе и каждая палата двухпалатного парламента как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить. Свойством «противовеса» обладает даже такая реликтовая палата, как Палата лордов английского Парламента, основными юридическими орудиями которой «являются право отлагательного вето, а также неограниченное право внесения поправок в законопроекты»[8].

Хотя зарубежная парламентская практика по-разному решает вопрос выбора структуры парламента, способов формирования палат и определения их представительного характера, но решающим фактором выбора является обеспечение представительного характера парламента и его палат как элемента народного суверенитета в рамках народной (представительной) демократии.