ГЛАВА 2. СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

2.1. Предмет парламентских расследований

Для процессуального права характерна такая категория, как подследственность. Речь идет о том, что процессуальный закон определяет те виды противоправных деяний, по фактам которых правоохранительные органы осуществляют досудебное производство по делам о правонарушениях и преступлениях. Этот институт детальным образом урегулирован уголовно-процессуальным законодательством, нормами законодательства об административных правонарушениях, правовыми положениями налогового и бюджетного законодательства. Конституционное же законодательство содержит систему правовых норм, составляющих основу для конституционной юстиции, то есть определяющих систему органов и процедур, позволяющих осуществлять проверку соответствия основному закону страны актов, принимаемых представительной властью.

Изучение проблемы определения предмета парламентских расследований в конституционном законодательстве зарубежных стран позволяет выделить три основные тенденции при определении предмета парламентских расследований. Специфика первого подхода состоит в том, что предмет парламентского расследования в отдельных национальных конституциях непосредственно не указывается. Однако этот подход обусловлен правом парламента быть полностью проинформированным по всем вопросам деятельности правительства. Это обстоятельство подчеркивается в документах Межпарламентского союза, содержащих, в частности, рекомендации по проведению парламентского контроля над сектором безопасности. В них отмечается, что деятельность следственных комиссий парламентов гарантирует придирчивое наблюдение за политически сложными (неоднозначными) вопросами, которые касаются сектора безопасности. При таком подходе парламентариям предоставлена возможность самостоятельно выбирать тему и спектр парламентского расследования.

Второй подход имеет определенное сходство с той формой фиксации предмета парламентского расследования, который существовал в советском парламентском законодательстве. То есть тема данной процессуальной деятельности формулируется как вопрос, изучение и разрешение которого необходимо на конституционном уровне. При этом в ст. 76 Конституции Испании тема для парламентского расследования определяется как «любой вопрос, представляющий общественный интерес». Однако в конституциях других зарубежных стран вместо термина «любой» используются несколько иные в смысловом значении словосочетания, а именно: «определенные вопросы» (Австрия); «вопрос, имеющий общественный интерес» (ФРГ); «вопрос особой важности» (Дания); «вопрос, представляющий государственный интерес» (Италия); «вопрос государственного управления» (Япония); «вопрос публичного значения» (Словения); «вопрос государственной важности» (Литва). Нетрудно заметить, что данный подход отражает попытку несколько сузить предмет парламентского расследования. Вместе данная терминология все же подчеркивает попытку ограничить предмет парламентского расследования не частными вопросами, а проблемами, возникающими в масштабах всего государства, значимых для деятельности людей в обществе. Кроме того, термин «вопрос, представляющий государственный интерес» может приобретать конкретное содержание и за счет организационных мер, когда в национальном парламенте создаются специализированные депутатские комиссии, деятельность которых предопределяется соответствующим кругом проблем. Например, в Италии это деятельность мафии, факты политического терроризма, а также иные конкретные дела, получающие широкий общественный резонанс.

Третий вариант определения в парламентском законодательстве зарубежных стран тематики парламентского расследования является наиболее привлекательным в плане законотворчества, поскольку он охватывает максимально широкий спектр вопросов, составляющий предмет парламентского расследования.

Подобного рода прецедент создан таким документом, как Правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената США по расследованию деятельности Комитета правительственных дел от 28 февраля 1991 года. Я хотел бы подчеркнуть, что этот документ принят в развитие конституционных норм, в общем виде определяющих возможность парламента США проводить парламентские расследования. Аналогичная правовая ситуация сложилась и в России, когда конституционные нормы и иные правовые акты, образующие парламентское законодательство, лишь создают предпосылки для проведения парламентских расследований. Это, вероятно, и обусловило постановку вопроса о подготовке специального правового акта, определившего бы на федеральном уровне в Российской Федерации предмет и процедуру парламентского расследования.

Представляется целесообразным обратить внимание на принципиальное отличие в определении предмета парламентского расследования в законодательстве США по сравнению с конституционным законодательством других стран. Так, предмет парламентского расследования в США определяет специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде. В Правилах-процедурах (США) этот аспект урегулирован целым блоком правовых норм, которые систематизированы с точки зрения законодательной техники на определенные группы.

Критерием для объединения вопросов, являющихся предметом парламентского расследования, в однородные группы служит необходимость оценить эффективность и экономическую целесообразность деятельности всех ветвей власти в случае выявления признаков должностных преступлений, плохого управления, некомпетентности, коррупции, действий, подрывающих основы правопорядка и нравственности, растрат, расточительства, конфликта интересов и нецелевого расходования средств из правительственных фондов государственными органами или должностными лицами.

Автономную группу составляют вопросы, касающиеся совершения уголовных и иных противоправных действий в сфере управления трудовыми отношениями или же отношениями между работодателями и нанимателями для разрешения задач, предусмотренных в данном правовом документе. Обособленный блок вопросов, входящих в предмет парламентского расследования, связан с расследованием деятельности организованной преступности. В предмет парламентского расследования входят и те аспекты совершения преступлений и иных противоправных деяний внутри США, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и стабильности в обществе. Самостоятельную группу вопросов, подлежащих парламентскому расследованию, составляют проблемы, касающиеся выяснения эффективности существующих методов обеспечения национальной безопасности (особенно кадровый аспект); способов укомплектования штатов, методов реализации научного и прочего потенциала, заложенного в нации. Также к предмету парламентского расследования отнесены вопросы эффективности и экономической целесообразности деятельности всех органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами, а так же осуществлением федеральных программ и стратегий. Предмет парламентского расследования деятельности комитета правительственных дел в США – это фактически это обширный и детальный перечень, в котором прослеживается тенденция к максимальному охвату обстоятельств, подлежащих исследованию и разрешению на уровне представительной власти.

Вместе с тем изучение практики парламентских расследований, осуществленных в различных странах, позволяет выявить определенные закономерности, связанные со сферой этой процессуальной деятельности, реализуемой силами депутатов. Это прежде всего различного рода девиации в поведении должностных лиц, ставящие под сомнение возможность их пребывания на высоких постах в государственном аппарате. Наиболее характерными явлениями здесь стали коррупция, недобросовестное выполнение должностных обязанностей, злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, специальные виды злоупотреблений в форме нецелевого расходования бюджетных средств. Наряду с неправомерным поведением должностных лиц предметом парламентского расследования является и их некомпетентность в управленческой деятельности, влекущая за собой различного рода негативные последствия.

Тематикой парламентских расследований также выступают особые случаи противоправной деятельности высокопоставленных чиновников, что необходимо для выяснения причин и условий соответствующих событий. Это случаи, позорящие должностных лиц вследствие совершения проступков, подрывающих авторитет и доверие к власти. Парламентские расследования проводятся и по фактам экологических и технологических катастроф, пожаров, крупных кораблекрушений и случаев гибели авиалайнеров. В последние годы все чаще предметом парламентского расследования становятся обстоятельства террористических актов, а также такие события, как финансовые и иные социальные кризисы. В отдельных случаях расследуются ситуации, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением принятых парламентом законов.

Предмет парламентского расследования в США определяет I специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде.

Итак предметом парламентского расследования может быть инициировано, во-первых, в случае необходимости установления эффективности и экономической целесообразности деятельности исполнительной ветви власти в случае злоупотребления должностным положением, некомпетентности в ходе принятия управленческих решений, коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств. Во-вторых, при наличии достоверных данных о совершении действий, не совместимых со статусом председателя Центрального банка РФ или его заместителя; председателя, заместителя председателя, аудиторов, руководящих работников аппарата Счетной палаты РФ; судей конституционного, верховного, высшего арбитражного судов; Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров; председателя и членов Центральной избирательной комиссии РФ; должностных лиц Правительства РФ и руководящих работников аппарата правительства. В-третьих, в случае совершения на региональном и межрегиональном уровне противоправных деяний организованными объединениями, создающими реальную угрозу национальной безопасности, благополучию и стабильности в обществе. В-четвертых, для определения эффективности и экономической целесообразности деятельности органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами. В-пятых, для определения эффективности и экономической целесообразности исполнительной ветви власти по осуществлению государственных программ. В-шестых, для установления обстоятельств экстремальных ситуаций в форме техногенных катастроф, иных аварий, повлекших человеческие жертвы или значительный материальный ущерб; в случае грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина в период действия чрезвычайного положения, при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти; при наличии территориальных споров и конфликтов, а так же иных конфликтов или социальных проявлений, имеющих общественную значимость; если неправомерно использованы вооруженные силы внутри страны или за ее пределами, а также если необходимо изучение обстоятельств иных вопросов государственной важности[10].

Если предметом парламентского расследования будет являться вышеприведенный круг вопросов, то у представительной ветви власти появится реальная возможность посредством этого вида процессуальной деятельности, во-первых, выяснять совокупность обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного решения по расследуемому вопросу государственной важности. Во-вторых, обосновывать предложения о привлечении должностных лиц государственных органов к ответственности за совершенные ими противоправные деяния, явившиеся основанием для проведения парламентского расследования. В-третьих, аргументировать выводы о несоответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности и необходимости их отставки или отстранения от должности. В-четвертых, подкреплять фактическими данными или опровергать обвинения о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными и иными юридическими лицами возложенных на них законодательством обязанностей, повлекших человеческие жертвы или нанесших значительный материальный ущерб, создавших угрозу национальной безопасности. В-пятых, информировать депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также общество об определенных событиях, послуживших основанием для парламентского расследования, и о действиях в соответствующих ситуациях государственной власти. В-шестых, обоснованно вносить предложения по совершенствованию действующего законодательства.