Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.

В.А.Рыжов и Б.А.Страшун отмечают  “названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии” [11].

В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов[12] в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей – 22 комитета.

В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:

1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.

2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.

3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.

4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.

5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентарные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.

6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.

В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.

Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.

Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.

В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.

Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам №85-688 и №85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.

Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.

Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления – 44 члена.

Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. А это, по мнению известного французского профессора Б.Шантебу, существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии, отмечает далее Б.Шантебу, создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии. Другой видный французский юрист П.Пакте также считает, что нововведение статьи 43 Конституции 1958г. нельзя назвать удачным, ибо эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности.

В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.

Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что недостаток, на который указывают Б.Шантебу, П.Пакте, другие французские исследователи, да и сами парламентарии, на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.

Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в “Journal Оfficiel”. Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.

При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.

Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге “Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания”. Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.

Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн – ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.

Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище “кладбища слонов”. В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.

Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, 16 равно как и молодых депутатов.

После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.

Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях[13].

Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж.Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с её стороны.

Прежде всего необходимо отметить, что постоянные комиссии работают весьма интенсивно. Так, например, со 2 октября 1995 г. по 30 сентября 1996 г. постоянные комиссии Национального Собрания Франции провели 346 заседаний, общая продолжительность которых составила 517 часов 22 минуты; специальные комиссии - 21 заседание (40 часов 40 минут); а комиссии по расследованию - 39 заседаний (97 часов).

Конечно, сравнение в данном случае со специальными комиссиями и с комиссиями по расследованию не вполне правомерно, ибо и те и другие являются органами временными и, следовательно, уже в силу этого не могут соперничать с постоянными комиссиями. И тем не менее такое сравнение, на наш взгляд, весьма показательно: цифры говорят сами за себя.

Кроме того, постоянные комиссии нижней палаты французского парламента представляют ежегодно около 300 различных докладов, что в общей сложности составляет более пятнадцати тысяч страниц20.

До 1994 года в Национальном Собрании Франции действовало правило, согласно которому в начале сессии и на всю ее продолжительность утреннее время одного дня в неделю отводилось по решению Конференции председателей – одного из руководящих органов палаты, для работы постоянных комиссий (на практике это было - утро каждого четверга). В действительности же в период проведения сессий постоянные комиссии собирались на заседания в любой день недели. Когда Национальное Собрание заседает, комиссии могут собираться только для обсуждения вопросов, направленных им нижней палатой для срочного рассмотрения или для обсуждения вопросов повестки дня Собрания.

Комиссии созываются по просьбе Председателя Национального Собрания, когда этого требует правительство. Во время сессии они созываются также их председателями. В межсессионный период комиссии могут созываться либо Председателем Собрания, либо председателями комиссий, но лишь с согласия их бюро21.

Заседания постоянных комиссий (комитетов) парламентов зарубежных стран, по общему правилу, не являются публичными. Протоколы заседаний носят конфиденциальный характер. Безусловно, любой депутат и сенатор имеет право ознакомиться как с самими протоколами, так и с прилагаемыми к ним документами, но только на месте. “Правда, - как справедливо отмечает М.А.Могунова, - в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий”. Во Франции бюро постоянной комиссии Национального Собрания, предварительно проконсультировавшись с самой комиссией, вправе придать гласности всё проведенное в ней слушание или его часть. Для этого оно использует средства по своему выбору. Оно может, в частности, допустить в зал заседания представителей прессы, телевидения и радио. Впервые описанная процедура была применена в ноябре 1988 года (в год ее законодательного введения) комиссией производства и обмена, собравшейся для обсуждения проблемы дорожной безопасности. В январе 1989 года комиссия финансов провела “открытое” слушание министра экономики, которое получило значительный резонанс в средствах массовой информации. В декабре 1989 года количество такого рода заседаний уже превысило цифру 10. За период со 2 октября 1995 года по 30 сентября 1996 года постоянными комиссиями Национального Собрания было проведено 21 «открытое» для прессы заседание. При этом на трех из них заслушивались члены правительства.

С 1994 года Регламент Национального Собрания предусматривает возможность производства, передачи или распространения аудиовизуального отчета о работе комиссии.

В силу того, что каждая из постоянных комиссий (комитетов) в зарубежных парламентах специализируется в строго определенной области государственной политики, время от времени возникает необходимость в их сотрудничестве. Одной из форм такого сотрудничества является процедура совместных заседаний. Её цель состоит в том, чтобы объединить членов двух или нескольких комиссий (комитетов), заинтересованных в рассмотрении одного и того же вопроса или одного и того же законодательного текста.

Другая форма сотрудничества - так называемая процедура расширенных или открытых комиссий. Во Франции впервые она была применена в ноябре 1975 года по инициативе бывшего Председателя Национального Собрания Э.Фора и тогдашнего Председателя комиссии конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой Ж.Фуайэ. В связи с рассмотрением названной комиссией кредитов Министерства внутренних дел в целях подготовки заключения было принято решение о том, что в этом рассмотрении может принять участие любой член нижней палаты парламента. В дальнейшем депутаты ни раз прибегали к использованию этой процедуры.

Ее основной смысл заключается в том, чтобы сэкономить время публичного заседания Собрания, дав возможность парламентариям, входящим в различные постоянные комиссии, всесторонне обсудить вопрос или законодательный текст до его передачи в палату. Необходимо отметить, что эта процедура не получила широкого применения. Дело в том, что депутаты из других комиссий, как правило, не заинтересованы в работе в открытой комиссии по той простой причине, что деятельность последней практически не освещается средствами массовой информации. Они поэтому предпочитают излагать свои соображения на публичных заседаниях палаты[14].

Традиционно постоянные комиссии (комитеты) зарубежных парламентов рассматриваются отечественными исследователями в качестве органов, осуществляющих свою деятельность главным образом в законодательной сфере[15]. Отнюдь не оспаривая обоснованность такого подхода, отметим, что при этом, как правило, уделяется недостаточное внимание изучению правовой регламентации и практики контрольной деятельности постоянных комиссий (комитетов).

Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Б.Шантебу даже считает, что исторически от нее берет свое начало законодательная функция. Действительно, ведь именно осуществление контроля за королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение определенных реформ[16].

 

Парламентский контроль необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жёстким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.

Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти “золотую середину”, то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику. Огромная роль в осуществлении надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, несомненно, принадлежит постоянным комиссиям (комитетам).

Регламент Национального Собрания Франции (статья 145, абзац 1) устанавливает, что постоянные комиссии обеспечивают нижнюю палату парламента информацией, с тем чтобы позволить ей осуществлять контроль за политикой правительства. Конституционный Совет в своем решении № 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959г., объявив о конституционности этого положения, вместе с тем счел нужным подчеркнуть, что роль постоянных комиссий в данном случае сводится не более чем к информированию Собрания, которое само контролирует исполнительную власть во время ординарных и экстраординарных сессий в полном соответствии с Конституцией страны. Такое уточнение, конечно же, ограничивает их роль в области контроля за деятельностью администрации. И тем не менее постоянные комиссии, по мнению авторов брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, составляют основное звено как в законодательном механизме, так и в системе парламентского контроля33. Прежде всего следует отметить, что комиссии осуществляют контроль за исполнительной властью в процессе рассмотрения законопроектов, затрагивающих сферы деятельности конкретных министерств, в особенности проектов бюджета.

Кроме того, статья 164-IV Ордонанса № 58-1364 от 30 декабря 1958г., содержащего финансовый закон на 1959г., наделяет каждого из членов парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.

Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Еще 18 апреля 1968 году один из основателей ныне действующей французской Конституции, видный политический деятель М.Дебре заявил, что слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и в присутствии этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. М.Дебре исходил при этом из того, что именно само правительство является единственным собеседником парламента и, следовательно, его комиссий. На практике такая жесткая позиция соблюдается не всегда. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности, комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей различных профессиональных кругов.

Конечно, следует иметь в виду, что большинство слушаний в постоянных комиссиях (комитетах) проводятся в рамках законодательной процедуры. Однако, очевидно, что это обстоятельство вовсе не отменяет их собственно информационную ценность, равно как и не исключает возможности проведения слушаний сугубо с целью получения информации для ее последующей передачи на рассмотрение палаты парламента. Такую возможность, по свидетельству известных французских юристов П.Авриля и Ж.Жикеля, наиболее активно используют комиссии, законодательная деятельность которых весьма ограничена. Во Франции это - комиссии по иностранным делам и по национальной обороне.

В заключение следует отметить, что слушания в постоянных комиссиях (комитетах) зарубежных парламентов могут быть как закрытыми, так и открытыми для средств массовой информации. В последнем случае они благодаря усилиям журналистов нередко получают немалый резонанс не только в обществе, но и в правительственных кругах. Тем самым постоянные комиссии (комитеты) оказывают порою существенный резонанс на исполнительную власть, побуждая её к принятию определённых решений.

2.4. Институт Омбудсмена 

Британская энциклопедия (1972 г.) определяет омбудсмена как «лицо, уполномоченное законодательным органом, которое призвано разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата»[17].

В современном виде институт омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 г., однако долгое время он оставался «эндемичным» правовым феноменом. В 1919 г., т.е. более чем через столетие после возникновения, институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х годов XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии. Первая волна распространения института омбудсмена в мире, и одновременно в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х годов XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт «представителя граждан» был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне.

При этом факторы, давшие толчок активному распространению института омбудсмена в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение данного института в XIX - начале XX в. Омбудсмен классической «шведской» модели был учрежден как институт высшего государственного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В государствах Британского Содружества в XIX в. сложилась эффективная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в ней центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.

Вместе с тем с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в. существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектность социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.

Следствием данного процесса стало увеличение «нагрузки» на парламентский контроль над исполнительной властью, возрастание количества жалоб граждан к депутатам как их представителям. Эта тенденция наиболее отчетливо прослеживается в государствах, в которых существуют тесные связи между депутатами и избирателями (в первую очередь в Великобритании и других государствах, воспринявших в том или ином виде Вестминстерскую систему). Однако парламентские механизмы контроля не были способны восполнить недостатки судебного механизма защиты прав граждан. Для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. Таким образом, с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.

Учреждение института омбудсмена в государствах Британского Содружества было попыткой вернуть эффективность системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данный институт стал дополнительным инструментом парламентского контроля и разрешения административных споров. Концепция института позволяла рассматривать нарушения прав человека в качестве индикатора неудовлетворительной реализации функционирования органов исполнительной власти, связанной либо с несовершенством нормативной базы, либо с дефектами административной практики[18].

Модель института омбудсмена, воспринятая государствами Британского Содружества, существенно отличается от классической «шведской» модели. В основу конституирования института омбудсмена в Новой Зеландии, Великобритании, Австралии, провинциях Канады была положена так называемая датская модель омбудсмена. Изменения, которым, подвергся институт омбудсмена в государствах Британского Содружества, определялись действием ряда факторов:

- причины глобального характера - усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных социальных сфер, с одной стороны, и утверждение прав человека в качестве высшей ценности, закрепление социально-экономических прав человека в качестве конституционных - с другой;

- особенности государственного строя. Во-первых, это существование в государствах Британского Содружества парламентских систем вестминстерского типа и соответствующая ей система взаимодействия парламента и исполнительной власти. К середине XX в. функционирование Вестминстерской системы привело к установлению доминирующего положения исполнительной власти в политической системе. Парламентские механизмы контроля над администрацией в эпоху сложной структуры министерств и ведомств, делегирования частным организациям публичных функций (например, в сфере страхования, здравоохранения, образования и т.д.) также были неэффективны, как с точки зрения контроля над деятельностью исполнительной власти, так и тем паче с точки зрения разрешения индивидуальных жалоб. У. Уэйд отмечает, что ответственность министров перед парламентом как инструмент разрешения проблемы злоупотребления властью представляет собой «не более чем тень, отбрасываемую самим понятием».

Во всех рассматриваемых странах предпосылки учреждения омбудсменов и характер отношений между парламентом и исполнительной властью (в первую очередь доктрина министерской ответственности) обусловили наделение их особым статусом - статусом должностных лиц, институционально связанных с парламентом. Этот статус подчеркивает независимость омбудсмена от исполнительной власти и его особую функцию дополнительного средства контроля над администрацией, осуществляемую если не от лица парламента, то по поручению последнего. При этом в двух государствах - в Новой Зеландии и Канаде - омбудсмен формально провозглашается должностным лицом парламента. В Соединенном Королевстве в соответствии со сложившейся практикой, нашедшей отражение в правилах процедуры парламента, должность омбудсмена относится к категории «статутных» должностных лиц Палаты общин[19].

Установлению особой модели института омбудсмена в государствах Британского Содружества способствовали также особенности статуса гражданской службы. Традиции закрытости административных структур, корпоративности гражданской службы привели к ограничению возможностей для судебного обжалования актов органов исполнительной власти, судебного контроля над ними. Таким образом, институт омбудсмена, контролирующего гражданских служащих, но не надзирающего за соблюдением прав граждан лицами, замещающими политические должности, в наибольшей степени отвечал задачам восстановления нарушенных социально-экономических прав;

- особенности правовой семьи - семьи общего права, господствующей в государствах Британского Содружества. Следует согласиться с мнением М.Т. Тимофеева о том, что институт омбудсмена в странах, принадлежащих к одной правовой семье, будет обладать рядом одинаковых признаков при условии, что в этих странах существуют основанные на одинаковых принципах системы судебного и квазисудебного контроля над актами органов публичной администрации[20].

Учреждение института омбудсмена в странах, принадлежащих к семье «общего права», сопровождалось серьезным кризисом правовой системы, вызванным воплощением в жизнь идеи социального государства и соответственно возникновением новых социально-экономических статутных прав, неизвестных общему праву. При этом значительное количество экономических благ, на получение которых могут претендовать граждане, устанавливалось ведомственными нормативными актами, что расширяло сферу административной дискреции и вызывало возрастание числа споров между гражданами и органами исполнительной власти и соответственно взрывное увеличение нагрузки на судебную систему. При этом суды общей юрисдикции не могли эффективно защитить новые социально-экономические права граждан в силу отсутствия юридических оснований для такой защиты. Это послужило причиной учреждения в государствах англосаксонской правовой семьи специализированных квазисудебных органов - административных трибуналов и специальных органов парламентского контроля за администрацией - парламентских омбудсменов.

Институт омбудсмена в государствах Британского Содружества обладает рядом общих черт:

- омбудсмен является должностным лицом, институционально связанным с парламентом. В Новой Зеландии, Великобритании и провинциях Канады отнесение омбудсменов к категори<