Место локальных нормативных актов в системе источников трудового права

В системе правового регулирования общественных отношений среди нормативных правовых актов локальные нормативные акты составляют значительное число. В современном российском правоведении исходят из того, что нормативный правовой акт - один из основных источников (форм) права.

Локальные нормы как особая разновидность норм права достаточно давно известны трудовому, гражданскому, аграрному и другим отраслям права. Другими словами, в локальном нормативном акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права.

С точки зрения действия права локальные нормативные акты - это завершающее звено в цепочке законодательства либо заключительный этап действия права, анализ применения локальных нормативных актов дает возможность проследить за реализацией законов, определить их эффективность, выявить положительные стороны принятых нормативных правовых актов федерального, регионального, муниципального уровней.

Применение локального регулирования значительно шире и распространяется практически на все сферы деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя).[17]

Там, где локальные акты упоминаются в перечне форм (источников) права, они выделяются в отдельную группу по субъекту правотворчества и понимаются как нормативные акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения[18]. Локальные акты издаются органом управления или исполнительным органом организации в целях решения вопросов, возникающих в рамках отдельной организации. Сфера их действия распространяется на работников данной организации. Например, локальные акты касаются организации дисциплины труда, взаимоотношений между различными подразделениями[19].

Кроме локальных актов, в современной юридической науке распространено такое понятие, как "внутренние документы организации".

Таким образом, локальные нормативные акты или внутренние нормативные документы являются неотъемлемой частью российского законодательства. Они могут в одних случаях восполнять пробелы законодательства, устанавливая внутренние процедуры (регламенты, положения и др.), не обозначенные в нормативных правовых актах; в других - обеспечивать только исполнение норм вышестоящих нормативных правовых актов, не дополняя их; в третьих - детально конкретизировать те или иные правовые нормы путем разработки рекомендаций и правил по применению нормативных правовых актов.

В ТК РФ существует положение, аналог которого следовало бы закрепить в других отраслях законодательства: локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, признаются недействительными.

В условиях развивающихся в России рыночных отношений вопросы применения локального регулирования приобрели особую актуальность. При этом до сих пор практика их разработки, принятия и применения все еще должным образом не исследуется. И в связи с этим следует отметить, что в настоящее время локальные нормативные акты даже на уровне понятийного аппарата нуждаются в дополнительном, системном исследовании.

В специальной литературе достаточно активно исследуются теоретические и практические проблемы локальных нормативных актов, содержащих нормы права[20]. В настоящий период наиболее активно изучает локальные нормативные акты, содержащие нормы права, Г.В. Хныкин, написавший целый ряд статей, монографию "Локальные нормативные акты трудового права"[21] и в 2005 г. защитивший диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему "Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения". Г.В. Хныкин, детально исследовав историю локального регулирования трудовых отношений в России, выделяет пять этапов формирования и развития локального нормотворчества: начальный этап (первая половина XIX в.); второй этап, связанный с новой экономической политикой советского государства; третий этап, начавшийся с хозяйственной реформы 1965 г.; четвертый этап - с принятия Закона СССР от 17 июня 1983 г. "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями"; пятый этап, связанный с принятием ТК РФ.[22]

Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных актов и локальных нормативных актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы[23]. Конкретизация более общих правовых норм в нижестоящих нормативных правовых актах, в том числе локальных, является объективной необходимостью, поскольку без них будет сложно применять в различных ситуациях общие правила, содержащиеся в нормативных правовых актах. В связи с этим нельзя не согласиться с П.М. Рабиновичем в том, что конкретизирующие акты переводят абстрактное содержание юридической нормы на более конкретный уровень посредством операции ограничения понятий (уменьшения объема понятий на основе расширения их содержания)[24].

По общему правилу локальные нормативные акты (как обязательные, на которые есть прямое указание в вышестоящем нормативном правовом акте, так и инициативные, утверждаемые организациями самостоятельно) имеют ограниченную сферу действия, т.е. их нормы имеют силу только в пределах конкретной организации.[25]

В юридической литературе признано, что в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня[26]. Кроме того, по мнению некоторых ученых, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней[27]. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании в современной России. Локальные нормативные акты могут в той или иной степени восполнить пробелы законодательства и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих вышестоящих нормативных правовых актов[28].

К примеру, ТК РФ установлено, что локальные акты не должны противоречить законам и подзаконным актам более высокого уровня. Основное назначение локальных нормативных актов по труду состоит в конкретизации правовых актов с учетом особенностей и условий труда в пределах конкретной организации. На практике локальные нормативные акты зачастую разрабатываются на основе типовых, утвержденных министерствами и ведомствами. Например, для разработки правил внутреннего трудового распорядка в организации можно взять за основу Правила внутреннего трудового распорядка Пенсионного фонда РФ, утвержденные Приказом Правления Пенсионного фонда РФ[29], иными словами, структуру построения данного внутреннего локального акта.

Таким образом, локальные нормативные акты являются одной из разновидностей правовых норм. Это нормативное предписание, принимаемое на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующее их внутреннюю жизнь, то есть носящее конкретизирующий, детальный характер.

Благодаря созданию локальных нормативных актов формируется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которой общие принципы и нормы дополняются и детализируются локальными нормами, а главное, механизмами, обеспечивающими реализацию взаимных прав и обязанностей субъектов трудовых правоотношений. Государство не диктует специального поведения для хозяйствующего субъекта, оно лишь формирует правила должного поведения.