Разработка и принятие локальных нормативных актов

Порядок принятия локальных нормативных актов очень важен с точки зрения регулирования трудовых отношений как для работодателя, так и для работника. Анализ практики локального регулирования позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не устанавливает строгих рамок в виде типовых правил, предоставляя работодателю широкое поле для локального нормотворчества. Необходимо помнить, что такая форма регулирования трудовых взаимоотношений, как социальное партнерство, также играет свою роль в формировании локальной нормативной базы.

Руководитель организации вправе принимать локальные нормативные акты самостоятельно. Однако Трудовой кодекс предусматривает его обязанность принимать отдельные локальные нормативные правовые акты при участии выборного представительного органа работников. Такое участие может быть различным: в отдельных случаях профсоюзу предоставляется право только высказать свое мнение относительно локального акта. Тут профсоюз обладает так называемым факультативным правом: он свое мнение высказывает, а работодатель поступает так, как считает необходимым. В других случаях локальный нормативный правовой акт должен быть принят по согласованию с профсоюзным органом, следовательно, у профсоюза появляется реальное "разрешительное" право, способное воспрепятствовать принятию работодателем нужного решения. Отдельные акты работодатель принимает совместно с представительным органом работников. К таким актам в первую очередь относится коллективный договор. Коллективным договором или отраслевым соглашением может быть предусмотрено, что некоторые локальные нормативные акты работодатель принимает по согласованию с профкомом (ч. 3 ст. 8 ТК РФ). Так, в коллективном договоре ГУП "Омскэлектро" предусмотрено, что определение системы оплаты труда, размеров тарифных ставок (окладов), форм и размеров материального стимулирования, а также утверждение положений о премировании и выплате вознаграждения по итогам работы за год и за выслугу лет осуществляются работодателем по согласованию с соответствующим комитетом профсоюза и закрепляются в коллективном договоре. Что касается законодательства на федеральном уровне, то в нем не содержится обязанности работодателя согласовывать какие-либо локальные нормативные акты с выборным органом первичной профсоюзной организации или иным представительным органом работников. Вместе с тем необходимо отметить, что на практике нередко профсоюзы привлекаются к разработке и утверждению на паритетных началах (т.е. совместно с администрацией) глобальных документов организации, таких, например, как план действий по высвобождению и трудоустройству работников в связи с проведением реорганизации компании, реструктуризации отрасли.

К сожалению, статьи, в которых закреплена обязанность работодателя принимать локальные нормативные правовые акты при участии профсоюзов, рассредоточены по всему тексту Трудового кодекса. На основе анализа действующего законодательства предлагается перечень основных локальных нормативных актов, которые работодатель должен принимать с учетом мнения профсоюзного или иного представительного органа работников.

В частности, при участии выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников принимаются следующие локальные нормативные акты:

- о введении и об отмене режима неполного рабочего времени (ст. 74);

- о привлечении работников к сверхурочным работам в случаях, не предусмотренных ч. 2 ст. 99 (ст. 99);

- о перечне должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101);

- о разделении рабочего дня на части, с тем чтобы общая продолжительность рабочего времени не превышала установленной продолжительности ежедневной работы. Такое разделение производится работодателем на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации (ст. 105);

- об определении порядка и условий выплаты работникам (за исключением работников, получающих оклад или должностной оклад) за нерабочие праздничные дни, в которые они не привлекались к работе, дополнительного вознаграждения (ст. 112);

- о привлечении работников к работам в нерабочие праздничные дни в случаях, не предусмотренных ч. 2 ст. 113 (ст. 113);

- об установлении с учетом производственных и финансовых возможностей работодателя дополнительных отпусков для работников (ст. 116);

- об утверждении графика отпусков (ст. 123);

- о введении системы оплаты и стимулирования труда, в т.ч. повышении оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочную работу (ст. 135);

- об утверждении формы расчетного листка (ст. 136);

- об установлении конкретных размеров повышенной оплаты труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда (ст. 147);

- об установлении конкретных доплат за работу в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 153);

- об установлении конкретных размеров заработной платы за работу в ночное время (ст. 154);

- о введении и применении систем нормирования труда (ст. 159);

- о принятии локальных нормативных актов, предусматривающих введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162);

- о введении мер, предотвращающих массовые увольнения работников (ст. 180);

- об утверждении правил внутреннего трудового распорядка (ст. 190);

- об определении форм профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, утверждении перечней необходимых профессий и специальностей (ст. 196);

- об утверждении инструкций по охране труда для работников (ст. 212);

- об установлении норм бесплатной выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты, улучшающих по сравнению с типовыми нормами защиту работников от имеющихся на рабочих местах вредных и (или) опасных факторов, а также особых температурных условий или загрязнения (ст. 221);

- об утверждении порядка применения вахтового метода (ст. 297);

- об увеличении продолжительности вахты до 3 месяцев (ст. 299);

- об утверждении графика работы на вахте (ст. 301);

- об установлении надбавки за вахтовый метод работы (ст. 302);

- об определении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 325);

- об определении размера, условий и порядка компенсации расходов, связанных с переездом, лицам, работающим у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 326).

В данном перечне приведены обязательные локальные нормативные правовые акты, которые принимает работодатель при участии профсоюзного органа и о которых имеется норма в Трудовом кодексе. Многие из них являются составной частью коллективного договора и становятся актами совместной компетенции работодателя и представительного органа работников. Но практике известно значительное количество иных локальных нормативных правовых актов, о которых закон прямо не говорит, но их принятие вытекает из смысла соответствующего правового регулирования отношений, связанных с трудовыми. Так, если в организации создана комиссия по трудовым спорам, то положение о порядке рассмотрения трудовых споров, на наш взгляд, должно быть утверждено совместным локальным нормативным правовым актом работодателя и профсоюзного комитета. Требуют нормативного закрепления полномочия комиссии по охране труда, доверенного лица по охране труда, полномочия комиссии по социальному страхованию и т.д. Каждая организация самостоятельно определяет, какие отношения требуют нормативного регулирования на локальном уровне. Однако те, о которых сказано выше, перечисленные в Трудовом кодексе, в обязательном порядке должны найти отражение либо в коллективном договоре, либо в отдельном локальном акте, утвержденном приказом руководителя организации с учетом мнения представительного органа работников. В этой связи необходимо остановиться на процедуре учета мнения и некоторых проблемах правоприменительной практики.

Порядок учета мнения представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов предусмотрен ст. 372 ТК РФ. При взаимодействии работодателя с представительным органом работников следует иметь в виду, во-первых, следующее: в соответствии с ч. 1 указанной статьи необходимо учитывать мнение только той первичной профсоюзной организации, которая представляет интересы всех или большинства работников. Первичная профсоюзная организация представляет интересы всех работников, если она объединяет более половины работающих у данного работодателя либо имеет поручение общего собрания (конференции) на такое представительство. Следовательно, если в организации нет такой профсоюзной организации, то работодатель вправе принимать любые локальные нормативные акты самостоятельно.

Во-вторых, учитывая особенности организационной структуры некоторых общероссийских отраслевых профсоюзов, первичные организации которых действуют в вертикально интегрированных компаниях и создают советы представителей первичных профсоюзных организаций, руководителям таких компаний необходимо учитывать при принятии локальных нормативных правовых актов мнение совета представителей первичных профсоюзных организаций, поскольку эти органы действуют на основании уставных профсоюзных документов и на них в полном объеме распространяются нормы трудового законодательства.

В-третьих, необходимо обратить внимание на то, что ст. ст. 371 и 372 ТК РФ, посвященные регулированию процедуры учета мнения профсоюзов, говорят о полномочиях работодателя, т.е. юридического лица. В соответствии с нормами гражданского законодательства филиалы и представительства юридическими лицами не являются. Следовательно, руководители филиалов не имеют права утверждать собственные локальные нормативные правовые акты.

Соблюдение порядка принятия локальных нормативных актов важно как для работодателя, так и для работников с точки зрения регулирования трудовых отношений.

Локальные нормативные акты принимаются руководителем организации (компании) в форме различного рода приказов (решений), правил, положений, инструкций, содержащих правовые нормы и правила поведения, регламентирующие трудовые и тесно связанные с ними отношения.

Единолично (без учета мнения представительного органа работников) работодатель может принимать, например: штатное расписание, должностные инструкции и квалификационные характеристики, приказы, распоряжения, имеющие нормативное содержание.

Воплощение же воли работников организации в большинстве случаев поставлено в зависимость от усмотрения работодателя. Его органы управления, разумеется, обладают наиболее полной и достоверной информацией о финансово-экономическом положении хозяйствующего субъекта, условиях труда и заработной плате, в отличие от первичной профсоюзной организации, что дает преимущества работодателю при разработке проектов локальных нормативных актов.

Однако в Трудовом кодексе установлено, что локальные нормативные акты, касающиеся условий труда работников, по общему правилу принимаются с учетом мнения представительного органа работников. Это могут быть локальные нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда.

В соответствии с ч. 4 ст. 135 ТК РФ система оплаты труда и стимулирования труда, в том числе повышение оплаты труда в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочные работы, устанавливается работодателем также с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации. Иными словами, работодатель не принимает единолично, скажем, положение об оплате труда как локальный нормативный акт.

В ст. 372 ТК РФ определен порядок учета мнения выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников организации при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.

Согласно указанной статье работодатель в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими нормативно-правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, перед принятием решения об издании определенного локального нормативного акта направляет его проект и обоснование по нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, который представляет интересы всех или большинства работников. Последний не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме. В случае если это мнение выборного профсоюзного органа не содержит согласия с проектом либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной организации в целях достижения устраивающего стороны решения. Если согласие не достигнуто, возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право своим решением принять локальный нормативный акт. В свою очередь выборный орган первичной профсоюзной организации может обжаловать это решение работодателя в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. А также в соответствии с ч. 4 ст. 372 ТК РФ выборный профсоюзный орган может начать процедуру коллективного трудового спора в соответствии с нормами ТК РФ.

Наряду с изложенным, необходимо иметь в виду и некоторые другие обстоятельства.

В связи с тем что участие представительных органов работников в осуществлении локального нормотворчества рассматривается как одна из форм социального партнерства, стороны социального партнерства при заключении коллективного договора могут установить правило о согласовании некоторых локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, с представительным органом работников, действующим в организации.

 

§ 2. Структура и содержание локальных нормативных актов

Локальные нормативные акты могут в какой-то степени восполнить некоторые пробелы законодательства о труде и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих нормативно-правовых актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления или социальными партнерами.

Несмотря на то что данный вид источников трудового права имеет низшую юридическую силу, данные документы во многих случаях содержат в себе все основные правила, по которым работает та или иная организация (компания). Хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что само понятие локальных источников трудового права по своему содержанию намного шире понятия локального нормативного акта (ст. ст. 5, 26 ТК РФ). Отсюда следует, что внутри самих локальных источников трудового права существует свое отдельное разделение актов. Оно могло бы выглядеть следующим образом (рис.1.).

Рис.1. Структура локальных источников трудового права[30]

Итак, локальные источники трудового права, помимо локальных нормативных актов, содержат в себе еще ряд письменных документов, содержащих в себе не только нормы права, но и нормативные соглашения сторон. Большинство локальных источников трудового права носят договорный характер, а следовательно, они тесно связаны с развитием социально-партнерских отношений, значимость которых особо возрастает в современном трудовом законодательстве. Нет необходимости делить локальные акты по степени юридической значимости, так как одним из основных признаков локальных нормативных актов является ограниченная сфера действия - конкретная организация. В науке трудового права данная нормотворческая деятельность в рамках конкретной организации получила название локального регулирования труда[31].

Первым обязательным признаком любого локального нормативного акта, который принимает работодатель, является нормативность.

Вторым обязательным признаком локального нормативного акта следовало бы отметить его локальную юрисдикцию, то есть направленность действия. Локальные нормативные акты организации, содержащие нормы трудового права, не могут распространяться на работников других организаций[32]. А в соответствии с ч. 4 ст. 13 ТК РФ принимаемые работодателем локальные нормативные акты действуют в отношении работников данного работодателя независимо от места выполнения ими работы.

Третьим признаком локального нормативного акта является его волевое содержание, то есть выражение воли работодателя. Несмотря на то что при разработке и принятии некоторых локальных нормативных актов необходимо учитывать мнение представительного органа работников в порядке, установленном ст. 372 ТК РФ, это нисколько не противоречит утверждению, что в локальном нормативном акте в первую очередь воплощается воля работодателя.

Четвертый признак: локальный нормативный акт - это всегда письменный документ.

Наличие вышеперечисленных признаков локальных нормативных актов дает возможность отличать локальный нормативный акт, подписанный руководителем, от информационно-справочных документов, таких как протокол заседания, письмо, докладная и объяснительная записка, справка и т.д..

Локальные нормативные акты включают в себя довольно разнородные правовые акты. Требования к оформлению документов, предусмотренные ГОСТ Р 6.30-2003, довольно сложно применить к данному виду нормотворчества. При этом в многочисленных на сегодняшний день комментариях к ТК РФ, методических рекомендациях по унификации текстовых документов содержатся различные практические советы, которые работодатель может использовать при создании локальных нормативных актов. В частности, существуют примерные макеты, структуры правил внутреннего трудового распорядка, инструкции по охране труда и т.п. Тем не менее все предлагаемые макеты не являются императивными для работодателя, а носят лишь рекомендательный характер.

Помимо вышеназванных признаков, определяющих содержание локальных нормативных актов, можно выделить еще несколько дополнительных моментов.

Во-первых, следует указать официальный характер локального нормативного акта. В соответствии с ч. 1 ст. 21 ТК РФ работник имеет право на полную и достоверную информацию об условиях труда, а работодатель обязан знакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, если они непосредственно связаны с трудовой деятельностью последних (ч. 2 ст. 22 ТК РФ). Однако, как показывает практика, информирование сотрудников по поводу принятия какого-либо ЛНА не осуществляется, потому что доступ к корпоративной документации имеют лишь немногие, например заместители руководителя, юрисконсульт либо директор по персоналу. Все остальные вынуждены обращаться к ним за разъяснениями тех или иных положений локального нормотворчества.

Во-вторых, надо иметь в виду корпоративный (всеобщий) характер распространения локального нормативного акта. Данный признак проявляется в том, что локальные нормативные акты могут касаться неопределенного круга лиц данной организации. Они рассчитаны на неоднократное применение и носят обязательный характер только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации <4>. Иными словами, многие отношения работников с работодателем носят общий для всех характер и не могут носить индивидуальную направленность.

По мнению специалистов кадровой службы, традиционно обязательными документами для работы с персоналом в коммерческих структурах считаются следующие документы, являющиеся локальными нормативными правовыми актами:

- структура и штатное расписание организации;

- правила внутреннего трудового распорядка;

- положение о персонале;

- положение о кадровой службе;

- номенклатура дел кадровой службы;

- положения о структурных подразделениях;

- должностные инструкции;

- положение об аттестационной комиссии;

- перечень сведений, составляющих коммерческую тайну[33].

Анализ статей гл. 14 ТК РФ (ст. ст. 85 - 90) позволяет сделать вывод о том, что в организациях должен быть разработан и принят ряд локальных нормативных актов, посвященных защите персональных данных работника:

- перечень информации о работнике в связи с его трудовыми отношениями;

- порядок обработки персональных данных работника;

- порядок хранения и использования персональных данных работника;

- порядок передачи персональных данных работника в пределах организации;

- правила о мерах защиты персональных данных работника.

В целом локальное регулирование трудовых отношений носит замыкающий в системе источников трудового права характер, так как осуществляется в пределах только одной организации. При этом государство, наделив работодателя локальной законодательной инициативой, исходит из того, что локальное регулирование труда призвано обеспечить единство государственных интересов и интересов каждого трудового коллектива в рамках одной производственно-трудовой корпорации[34]. Именно поэтому локальные нормативные акты организации можно охарактеризовать как корпоративные документы юридического лица, и все чаще их относят к источникам корпоративного права.

В любом случае, как уже отмечалось, основная роль локального нормотворчества - это регулирование комплекса трудовых отношений, которые не урегулированы нормами общего значения, но правовое опосредование которых обусловлено принципами данной отрасли права.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что работодатели вправе принимать локальные нормативные акты с целью дополнения и развития законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих трудовые отношения между работодателем и работниками. Поэтому работодатель принимает тот или иной локальный нормативный акт для того, чтобы достичь указанных ниже целей.

Во-первых, работодатель принимает определенные локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в случаях, когда его к этому обязывают законы, иные нормативные правовые акты, соглашения, коллективный договор и т.п. с целью исполнения закона (ст. 8 ТК РФ).

Во-вторых, когда какие-либо трудовые отношения реально существуют, но не введены в рамки законодательного регулирования, хотя потребность в таком регулировании имеется. Говоря другими словами, в законодательстве имеется пробел, который необходимо восполнить. Например, законодательно не определено правовое положение штатов организации (компании). Но в любом случае эти отношения необходимо регламентировать работодателю, определив взаимные права и обязанности сторон правоотношений - работодателя и работников, то есть персонала. Такая задача, может быть решена только при помощи локального нормативного акта, принятого работодателем, например положения о персонале.

В-третьих, локальные нормативные акты разрабатываются в тех случаях, когда необходимо формализовать процедуры применения законодательных и иных нормативных правовых норм. Примером такого локального нормативного акта может служить положение о комиссии по трудовым спорам.

В-четвертых, потребность в локальных нормативных актах возникает и тогда, когда определенная область трудовых отношений регламентируется не одним, а несколькими правовыми актами. В этих случаях их целесообразно изложить в определенной последовательности в каком-либо локальном нормативном акте, что значительно упростит и облегчит их применение.

В-пятых, трудовые отношения каждого работника с работодателем регламентируются на основании заключенного между ними трудового договора. Однако трудовым договором не могут быть охвачены все отношения, возникающие в процессе трудовой деятельности работника, с работодателем, а следовательно, некоторые условия труда могут быть регламентированы конкретным локальным нормативным актом.

В-шестых, инициативные решения работодателей, например, с целью привлечения в организацию наиболее квалифицированных и востребованных работников.

Сами локальные нормативные акты призваны определять взаимные права и обязанности между сторонами трудовых отношений и носить для сторон обязательный характер.

 

Заключение

Любые документы, изданные на предприятии, содержащие нормы трудового права, именуются локальными нормативными актами и, соответственно, после их издания включаются в систему кадрового учета.

Локальное нормативное регулирование является одним из проявлений самоорганизации общества. Целью такого регулирования является "упорядочение корпоративных отношений "изнутри", создание сбалансированной системы корпоративных отношений, в основе которых лежит социальный мир и эффективная экономика".

В ст. 12 ТК РФ предусматриваются условия действия локальных нормативных актов во времени. Так, указывается, что локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем либо со дня, указанного в этом локальном нормативном акте, и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. В отношениях, возникших до введения в действие локального нормативного акта, указанный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.

Локальный нормативный акт либо отдельные его положения прекращают свое действие в связи с истечением срока действия; отменой (признанием утратившими силу) данного локального нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным нормативным актом; вступлением в силу закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения (в случае, когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с установленным локальным нормативным актом).

Таким образом, создавая тот или иной документ по кадровому учету, который будет являться локальным нормативным актом, необходимо неукоснительно соблюдать нормы законодательства, а также иметь четкое представление о тех вопросах, которые могут быть определены самой организацией (работодателем), и тех, которые в императивном порядке определены законодателем.

Нормативные правовые акты могут не только регулировать сложившиеся в организации отношения, но и осуществлять опережающее регулирование, т.е. локальный акт, принятый в установленном порядке, может вызывать к жизни отношения, которые желательны для работодателя.

Таким образом, через локальные нормативные правовые акты работодатель в лице своего законного представителя - директора (генерального директора) реализует свою власть по управлению трудом и организации труда. Локальному акту присущи все признаки нормы права: неперсонифицированность, т.е. он распространяется на неопределенное количество работников; формальная определенность, т.е. он всегда является письменным официальным документом, принятым в установленном законом порядке; многократность применения и др. Эти признаки отличают локальный нормативный правовой акт от приказа, который является индивидуально определенным актом.

Статья 8 ТК РФ, определяющая порядок принятия локальных нормативных актов, указывает их место в системе трудового законодательства. Они не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Таким образом, локальные нормативные акты находятся на низшей ступени иерархической лестницы, и если такой акт ухудшает положение работника либо принят без соблюдения предусмотренного Трудовым кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, то он является недействительным и не подлежит применению с момента принятия. В таких случаях должны применяться трудовое законодательство или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения.

 

Список используемой литературы