Глава 3. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

омбудсмен должность уполномоченный право человек

Основное содержание компетенции Уполномоченного по правам человека Российской Федерации составляет рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина. Так, за 2009 год в аппарат Уполномоченного поступило 32 043 жалобы. Жалобы можно сгруппировать в зависимости от прав и свобод, о нарушении которых заявлено. Так за 2009 больше всего Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило жалоб на нарушение гражданских прав и свобод (их доля в общем количестве заявленных жалоб составила 55,3%). Следом в порядке убывания идут жалобы на нарушения социальных прав и свобод, затем экономических и наименьшую часть в общем количестве жалоб (в сумме всего 2,2%) составляют жалобы на нарушения политических и культурных прав и свобод.

Заявителями жалоб могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации. Большая часть жалоб поступает от заявителей с территории РФ, так по данным за 2009 год доля их среди всех заявителей составила 98,6%.

Заявленная жалоба подлежит рассмотрению Уполномоченным, только в случае, если ранее заявитель уже обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном, либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека не подменяет другие существующие каналы обжалования, а выступает в качестве дополнения к ним. Кроме того это ограничение является необходимым для того чтобы сделать институт Уполномоченного жизнеспособным, так как отказ от подобной нормы может обернуться настолько большим количеством обращения граждан, что парализует деятельность Уполномоченного. В этой связи Федеральный конституционный закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.

Круг органов и должностных лиц, жалобы на действия (бездействия) которых Уполномоченный принимает к рассмотрению, определен в статье 16 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Так, обжалованию подлежат решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, за исключением решений палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека не раскрывает понятия "должностное лицо" и "государственный служащий". Чтобы определиться с этими понятиями, необходимо обратиться к другим нормативно-правовым актам.

Исполнение полномочий государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается государственными служащими. В частях 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" даются определения понятий "федеральный государственный служащий", то есть "гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета" и "государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета".

Наряду с понятием "государственный служащий" Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" оперирует и понятием "должностное лицо", так как не является государственной службой осуществление властной деятельности лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации или субъекта федерации (сюда относятся, например, Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, федеральные министры и другие должностные лица). Это обстоятельство не означает, что их решения или действия (бездействие) не могут быть обжалованы в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Поэтому важно определиться и с понятием "должностное лицо".

Из примечания к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации можно узнать, кто попадает в категорию "должностного лица": "Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Требования к жалобе, направляемой Уполномоченному по правам человека, установлены статьей 17 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". Так, жалоба обязательно должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению гражданина, его права и свободы. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по ней при рассмотрении жалобы первоначальной в административном или судебном порядке, что позволяет наиболее полно и объективно рассмотреть, поднятый в жалобе вопрос. Установление определенных реквизитов облегчает задачу, как самого гражданина, так и Уполномоченного, рассматривающего жалобу. Однако закрепление подобного правила позволяет сделать вывод, что анонимные жалобы не рассматриваются.

Получив жалобу на действия (бездействия) или решения указанных субъектов, составленную с соблюдением всех требований (установленных статьей), Уполномоченный имеет право:

) принять жалобу к рассмотрению; если жалоба составлена с соблюдением всех установленных требований, подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении и заявитель уже обжаловал действия (бездействия) или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением;

) отказать в принятии жалобы, сославшись на пункт 1 статьи 16 ФКЗ и разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

) отказать в принятии жалобы и самостоятельно передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (следует отметить, что такое направление жалобы через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в случае направления ее гражданином непосредственно);

) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, если она подана с нарушением требований, предъявляемых к ее составлению, или по истечению срока в один год со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Отказ обжалованию не подлежит, но должен быть мотивированным.

Так, например, за 2009 год по нарушениям прав и свобод граждан Уполномоченный принял к рассмотрению 29,9% поступивших жалоб; отказал в принятии 60,8 % жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав; отказал в принятии 9,3% жалоб, поданных с нарушениями установленных законом критериев.

Уполномоченный осуществляет защиту прав граждан не только на основании фактов, изложенных в жалобе, но и по своей инициативе, при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.

Приняв жалобу к рассмотрению, Уполномоченный по правам человека В Российской Федерации, проводит проверку обстоятельств, нуждающихся в выяснении. При этом Уполномоченный имеет право обращаться за содействием к компетентным государственным органам или должностным лицам, за исключением тех, чье решение, действие (бездействие) обжалуется.

Для проведения проверочных действий Федеральный конституционный закон наделяет Уполномоченного достаточно широкими полномочиями:

) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы (данное право подкрепляется обязанностью государственных органов и должностных лиц представить запрашиваемые документы или материалы в пятнадцатидневный срок, если только самим запросом не установлен иной срок);

) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Принимая жалобу к рассмотрению, Уполномоченный в десятидневный срок информирует об этом как заявителя, так и государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются; кроме того при рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить субъекту, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Таким образом, рассматривая жалобу, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации опирается на доводы обеих сторон, что позволяет ему наиболее объективно оценить ситуацию и вынести наиболее взвешенное решение. О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный так же уведомляет обе заинтересованные стороны, при этом субъекту, действии (бездействии) или решении которого Уполномоченным было усмотрено нарушение, направляется заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод. Согласно статье 35 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации": Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может применить полномочия, указанные в статье 29 ФКЗ:

) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Гласность деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обеспечивается благодаря праву на опубликование заключений Уполномоченного, которое обеспечивается тем, что ни одно периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не исчерпывается только рассмотрением жалоб. Важной формой реагирования является ежегодный доклад Совету Федерации и Государственной Думе. Кроме того Уполномоченный обязан направить доклад в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ. Помимо ежегодных докладов Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право выступать со специальным докладом на очередном заседании Государственной Думы по вопросам грубых или массовых нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина. Этой форме реагирования так же обеспечивается гласность, так все ежегодные доклады Уполномоченного подлежат официальному опубликованию в "Российской газете"; специальные доклады по отдельным конкретным вопросам также могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" либо в других изданиях.

Согласно статье 31 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" по результатам своей аналитической деятельности Уполномоченный имеет право:

) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В ходе осуществления своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации взаимодействует взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации. Общественная наблюдательная комиссия - это орган, образованный на основании Федерального закона Российской Федерации от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". К полномочиям таких комиссий относится:

1. посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля;

2. рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав в местах принудительного содержания;

.   подготовка решений по результатам проведения общественного контроля, которые носят рекомендательный характер;

.   направление материалов по итогам общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации, в общественные объединения, СМИ, в органы власти и должностным лицам;

.   взаимодействие по вопросам, относящимся к ее деятельности, с органами власти и должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, общественными объединениями, СМИ, общественными наблюдательными комиссиями других субъектов и т.п.;

.   участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;

.   проведение всевозможные мероприятия (общественные обсуждения, слушания) по вопросам своей деятельности.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации пересекается с деятельностью парламентской комиссии, которая формируется из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для осуществления такой формы контроля за деятельностью органов государственной власти, как парламентское расследование Федерального Собрания Российской Федерации. Полномочия российского омбудсмена связаны с деятельностью комиссии, проводящей парламентское расследование, поскольку одним из оснований возбуждения парламентского расследования являются выявленные факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации взаимодействует с данной комиссии следующим образом: он имеет право внести предложение о создании такой комиссии; самостоятельно участвовать в её работе или назначить своего представителя; присутствовать на заседании палат Федерального собрания при утверждении ими доклада по итогам проведенного расследования.

декабря - в День празднования принятия Всеобщей декларации прав человека, российский омбудсмен награждает медалью Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Спешите делать добро" граждан РФ, юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства, внесших значительный вклад в дело защиты прав и свобод человека и гражданина. Впервые награждение медалями "Спешите делать добро" состоялось в 2004 году. Этими медалями награждены, в частности, Элла Памфилова и Анна Политковская (посмертно).

Российский омбудсмен наделен значительными полномочиями для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. Основу деятельности уполномоченного составляет рассмотрение жалоб, заявленных гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства. В период нахождения на посту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, за который имеются ежегодные доклады (а именно с 2004 по 2009 годы) Уполномоченным было рассмотрено 184 530 жалоб. Уполномоченный осуществляет отчет о своей деятельности в форме ежегодного доклада Совету Федерации и Государственной Думе. Всего с момента принятия ФКЗ "Об Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" было сделано 12 ежегодных докладов. Кроме ежегодных докладов уполномоченный имеет право выступать со специальными докладами. Так в период с 1998 по 2008 год Уполномоченный по правам человека выступал со специальным докладом по вопросам грубых или массовых нарушений прав человека и гражданина на заседании Государственной думы 16 раз. При осуществлении своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации с общественными наблюдательными комиссиями, осуществляющими общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации отведена важная роль в деятельности комиссии, осуществляющей парламентское расследование: он имеет возможность принимать участие во всех стадиях работы парламентской комиссии от возбуждения расследования до подготовки доклада по его итогам.

Эффективность деятельности уполномоченного снижает то обстоятельство, что он не наделен правом законодательной инициативы (оно подменено правом обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства). Это обстоятельство отмечает и сам Уполномоченный по правам Человека в РФ В.П. Лукин в ежегодном докладе за 2009 год.

Заключение

Работа посвящена институту Уполномоченного по правам человека, который широко распространен во многих странах мира и впервые был создан более двухсот лет назад, однако для России является еще достаточно новым, так как первый российский уполномоченный был назначен пятнадцать лет назад. За этот период институт Уполномоченного по правам человека обрел свое законодательное закрепления, законодателями были определены процедуры назначения и освобождения от должности, сформулирована компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а самими уполномоченными была проделана существенная работа по восстановлению нарушенных прав и свобод. Однако становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще не завершено в полной мере. Целью работы было изучить правовое положение и основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Первой поставленной задачей было рассмотреть нормативно-правовые акты Российской Федерации, закрепляющие основы деятельности Уполномоченного по правам человека. Идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые законодательно была оформлена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Разработка нормативно-правового акта, определяющего правовой статус уполномоченного, компетенцию, а также процедуры назначения и освобождения от должности, завершилась принятием Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Принятие этого закона стало очень важным шагом в процессе становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В дальнейшем законодательство, регулирующее деятельность данного института по мере необходимости продолжит совершенствоваться. К серьезным упущениям законодателей можно отнести то, что Конституция Российской Федерации 1993 года упоминает институт уполномоченного только единожды и только в контексте полномочий Государственной Думы Российской Федерации. Наличие в конституции полноценной нормы, касающейся деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подчеркнуло бы значимость этого института в условиях современного российского общества.

Следующей задачей было охарактеризовать порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с пунктом д статьи 103 Конституции Российской Федерации 1993 года назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Государственной Думы. Этим процедурам целиком посвящена глава вторая Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Среди наиболее важных установлений, касающихся этого вопроса, следует отметить запрет на занятие уполномоченным деятельностью, несовместимой с его статусом. Это гарантирует его независимость и позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации сосредоточиться на своих основных обязанностях. Кроме того важной гарантией независимости уполномоченного является и то, что перечень оснований по которым он может быть досрочно освобожден от должности является закрытым.

Заключительной задачей данной работы было рассмотреть компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Основным содержанием деятельности уполномоченного является рассмотрение жалоб граждан и реагирование на них. Кроме того Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации реагирует на случаи грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает с ежегодным докладом Совету Федерации и Государственной Думе, а по вопросам грубых или массовых нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина - со специальными докладами. По ходу своей деятельности Уполномоченный по правам человека взаимодействует с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации. Серьезным упущением законодателя по вопросу компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является отсутствие у него права законодательно инициативы. Согласно нормам действующего законодательства Уполномоченный может только:

) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Проблема отсутствия у уполномоченного права законодательной инициативы неоднократно затрагивалась в ежегодных докладах, где Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обращает внимание на то, что отсутствие этого права приводит к волоките и значительно снижает эффективность его деятельности.

Несмотря на то, что процесс становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще не завершен, однако уже сейчас данный институт является одной из важных гарантий прав и свобод граждан, а сам факт его введения - это важный шаг России на пути создания правового государства.