Понятие и порядок формирования представительных органов местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления - орган общей компетенции, имеющий внутренне согласованную структуру, обладающий статусом юридического лица, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, представляющих интересов местного сообщества, постоянно или преимущественно проживающего на территории муниципального образования, он имеет гербовую печать, штамп со своим наименованием и счет в банке.

В сельских поселениях глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа и главой администрации. При этом представительный орган поселения может не наделяться правами юр лица.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов (п.1 ст.35) .

В отличие от Закона 1995 п.4 ст.14, в котором было учреждено, что наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами, в соответствии с законами субъектов РФ, закон 2003 года п.3. ст.34 определил, что наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливается законами субъектов РФ.

Такие изменения были внесены с целью упорядочения названий одних и тех же по виду органов на территории субъекта Российской Федерации. Для представительных органов муниципальных образований характерен широкий спектр наименований. К ним необходимо отнести основные: Дума, Совет, Муниципалитет, Собрание представителей.

Закон 2003 отразил мнение А.И. Солженицына, который справедливо отмечал, что "не надо навязывать единую терминологию всем". Многообразие форм можно предложить. Но надо что-то рекомендовать для такой огромной страны - какое-то однообразие терминологии и представления, чтобы мы могли понимать, что в другой области делается".

Порядок формирования и деятельность органов местного самоуправления устанавливается в уставе и, казалось бы, является полной прерогативой муниципальных образований, но это не совсем так. Государство устанавливает ряд ограничений (по срокам, численности и т.д.), в рамках которых могут осуществлять свой выбор муниципальные образования (как правило, в лице представительных органов). Такие ограничения установлены в основном в отношении структурно - организационного и компетенционного элементов статуса представительного органа. Частично эти ограничения касаются и вопросов ответственности.

Так, в отношении порядка формирования представительного органа можно констатировать следующее. Закон 1995 устанавливал единые принципы формирования представительных органов местного самоуправления во всех видах муниципальных образований. В соответствии с ним избрание депутатов осуществлялось непосредственно населением. Одноименный закон 2003г закрепил положения, согласно которым теперь в РФ существует 2 основных способа формирования депутатского корпуса на муниципальном уровне правового регулирования.

-ый способ. Граждане Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, а также иностранными граждане, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральным законам, законами субъета РФ, постоянно или преимущественно проживающими на территории муниципального образования, обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (прямой выбор). Такой способ формирования присущ всем видам муниципальных образований, за исключением муниципального района, который может формироваться двумя способами. В случае, если представительный орган муниципального района формируется указанным способом, число депутатов, избираемых от одного поселения не может превышать 2/5 от установленной общей численности органов. Этот вариант является основным. Пересмотр данного порядка создания представительного органа может быть осуществлен не ранее чем через 2 года его работы.

-ой способ. Путем делегирования определенного числа депутатов и (или) глав поселений в качестве представителей от поселения в представительный орган муниципального района (опосредованный или косвенный выбор). Такой способ возможен при формировании представительного органа муниципального района. Настоящий вариант не является обязательным и предусмотрен в качестве альтернативного. Он возможен в случае, если решение о таком порядке формирования представительного органа муниципального района примет в течение года со дня выдвижения соответствующей инициативы квалифицированное большинство (не менее 2/3) представительных органов поселений, входящих в его состав.

С инициативой (оформленной решением) о подобном порядке формирования представительного органа муниципального района выступает представительный орган любого поселения, входящий в его состав. В решении (с инициативой) предлагаются нормы представительства и день начала работы вновь сформированного органа. При этом важно учитывать, что день начала работы данного органа не может быть назначен ранее дня истечения срока полномочий органа, сформированного 1-ым способом.

В случае формирования представительного орана 2-ым способом, руководство этим органом будет осуществляться не председателем, а главой муниципального образования.

Близкий по сути к рассматриваемому вариант был предусмотрен Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, в котором также предлагалось формирование районных органов местного самоуправления из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений.

Срок осуществления полномочий представительным органом местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования не может быть менее 2-х и более 5-ти лет. Это вытекает из положения закона 2003г п.2 ст.40, устанавливающий общие принципы статуса депутата и выборного должностного лица. Обычно он составляет 4 года, иногда, но реже - 5 лет. Ранее предпринимались попытки установление сроков полномочий в законодательстве субъектов РФ, но Конституционный суд РФ в своем постановлением от 30 ноября 2000г №15-П "по делу о проверке конституционности отдельных положений, уставов (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999г. “О внесении изменений и дополений в Устав (Основной закон) Курской области”" (п.6) отметил о недопустимости подобного вмешательства в дела местного самоуправления, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией РФ к ведению РФ (п. "в" ст.71), а установление общих принципов организации местного самоуправления - совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч.1 ст.72), при этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст.12 и ч.1 ст.131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определения периодичности их выборов.

Создание представительного органа обязательно для любого муниципального образования. Исключение составляют населенные пункты с количеством жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек. В этих поселениях компетенция представительного органа осуществляется сходом граждан (п.3 ст.35 ФЗ 2003г)

Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования могут быть досрочно прекращены в случае его роспуска. Эти полномочия могут быть также прекращены в случаях:

.   принятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2. вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

.   Преобразование муниципального образования.

При досрочном прекращении полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно (1-ый рассмотренный способ), не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, сформированного посредством выделения представителей из представительных органов поселения, входящих в муниципальный район, либо глав муниципальных образований этих поселений (2-ой способ), представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение 1 месяца избрать состав представительного органа муниципального органа муниципального района других депутатов.