Региональное развитие в период абсолютизма

Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ей института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системе кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

В XVII веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676-1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.). В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления. Однако в это время тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Петром I были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.). Подобные "зигзаги" в отношении к институтам местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10-12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Период царствования Александра I вошел в историю как эпоха реформ центральной администрации, в частности, были ликвидированы коллегии и учреждены министерства по отраслевому принципу, созданы Комитет Министров и Государственный Совет. Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение местной инициативы.

Начало XIX века не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Необходимо отметить, что на помещичьих крестьян данный закон не оказывал никакого влияния, а в среде обществ государственных крестьян осуществлялся с нарушениями (например, нарушение принципа выборности или продление сроков волостного главы, который формально избирался на три года, а реально оставался на должности неограниченное время).

Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе "Жалованной грамоты городам", однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями (так практически повсеместно отсутствовала общая дума, т.е. собрание городских представителей).

К середине XIX века в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению "О губернских и уездных земских учреждениях" земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкие полномочия при решении местных проблем. Например, заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т.п. Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.

Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. "Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях" существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты "Примерные правила предельного земского обложения", в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом.

Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели.

Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы:

) избирательные съезды, которые собирались раз в три года и принимали правила поведения на данной территории;

) земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа;

) земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами.

Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется земствам, анализируется их история, выделяются их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения.

Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел и т.п. И все же, несмотря на это, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой муниципальной практике.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.