Направления регионального развития

В настоящее время для муниципальной системы в России характерно отсутствие должной финансово-экономической автономии; зависимость муниципальных органов управления, особенно в сельских поселениях, от государственных структур; коррупция и злоупотребление полномочиями со стороны чиновников; недостаток профессиональной подготовленности сотрудников административного аппарата; низкий уровень гражданской активности населения.

Для разработки практических рекомендаций по устранению указанных недостатков можно воспользоваться центрипеталистской концепцией, предложенной американскими социологами из Бостонского университета С. Стромом Тэкером, Г. Джоном, К. Мордено, которые рассматривают муниципальное управление как один из механизмов ограничения моноцентричности государственной власти в интересах большинства.

По мнению ученых, оптимизация системы государственной власти происходит посредством движения "от периферии к центру", а не наоборот. Это позволяет широким слоям общества принимать участие в принятии и реализации управленческих решений. Таким образом, властные практики осуществляются на низовом, муниципальном уровне посредством социального участия.

В центрипетальной модели управления между государством и гражданами устанавливаются партнерские отношения, что способствует росту взаимного доверия. Поэтому муниципальное управление выступает не только в качестве институционального ограничителя авторитаристских и бюрократических тенденций централизованной государственной власти, но и как выразитель интересов рядовых граждан. Благодаря органам муниципального управления население получает возможность вступать в коммуникацию с государством, выражая свои интересы через представителей в системе местного самоуправления. В свою очередь, государственная власть, при условии эффективного использования возможностей муниципального управления, повышает свой авторитет в обществе.

Варианты реформирования системы муниципального управления на основе центрипетальной модели в России обсуждаются больше 10 лет. Так, предлагалось заменить надмуниципального органа управления, сформированного сверху, межмуниципальным органом самоуправления, созданным снизу. Полномочия такого органа, по мнению сельских чиновников, должны определяться по принципу субсидиарности, согласно которому на данный уровень управления передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельской администрации.

Законодатель же пошел по пути централизации муниципального управления. В соответствии с Федеральный законом №131-ФЗ в нашей стране осуществлен переход к двухуровневой модели местного самоуправления, предусматривающей создание муниципалитетов не только в отдельных поселениях, но и в границах административных районов и округов.

Результатом такого нововведения стало ограничение свободы самоорганизации граждан. В населенной территории, объединяющей множество поселений, люди плохо знают друг друга. У них нет общих связей, социального взаимодействия. Им некому делегировать представление своих интересов.

Как видно, большинство респондентов полагают, что местная власть носит государственный характер, и лишь десятая часть опрошенных считает, что это форма самоорганизации людей. Восприятие местной власти совпадает с реальностью. Ведь органы самоуправления на верхнем уровне исполняют полномочия государства, включая в этот процесс низовые, сельские администрации.

В процессе дальнейшего реформирования системы муниципального управления в направлении децентрализации следует обратить внимание на необходимость максимизации гражданского участия в управленческом процессе. Социологические исследования показывают, что уровень гражданского участия в реальном управлении муниципальными образованиями остается крайне низким.

Результаты опроса свидетельствуют, что население пассивно. Многие люди ничего не ждут от власти и действуют автономно. Требуется включить механизмы партисипативного управления для раскрепощения социальной энергии, расширения простора действий инициативных людей.

Безусловно, реальное вовлечение граждан в процесс муниципального управления возможно лишь в том случае, если они почувствуют, во-первых, действительную эффективность муниципальной системы, перестав воспринимать ее только лишь в качестве низового подразделения государственной власти, а во-вторых, смогут убедиться в том, что их участие в муниципальном управлении будет оказывать непосредственное влияние на политику муниципальных образований в социальной, экономической, культурной сферах.

Необходимо уделить серьезное внимание разработке механизмов повышения гражданского участия в управленческом процессе, что может быть достигнуто при условии сотрудничества государства и муниципалитетов с общественными организациями, политическими партиями и гражданскими инициативами.

Важным компонентом системы муниципального управления должны стать структуры общественного самоуправления. Формы могут варьировать в зависимости от территориальной специфики, национальных и культурных особенностей каждого муниципального образования. К примеру, в ряде регионов страны с сильными казачьими традициями вполне возможно привлечение к решению вопросов муниципального управления казачества, в первую очередь посредством обозначения казачьего круга в качестве одного из органов общественного самоуправления.

Следует отметить, что казачьи формирования уже принимают активное участие в деятельности органов муниципального управления в Ростовской области, Краснодарском, Ставропольском краях, Челябинской области. Вклад казачества в местное самоуправление ощутим в таких сферах, как охрана общественного порядка, патриотическое воспитание молодежи, возрождение духовно-нравственных ценностей, организация культурно-досуговой сферы.

В национальных регионах подобную роль могут выполнять советы старейшин, диаспоральные советы, структуры традиционных конфессий. В особенности это относится к республикам Северного Кавказа, для которых традиционно уважение к авторитету старейшин, мусульманского духовенства.

В любом случае многочисленные формы общественного самоуправления должны находить понимание и поддержку у органов муниципального управления.

В направлении оптимизации деятельности таких формирований возможны следующие действия: повышение доверия к территориальному общественному самоуправлению; снятие бюрократических преград на пути развития общественного самоуправления в муниципальных образованиях; повышение квалификации активистов территориального общественного самоуправления, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов муниципального управления является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время там, где действительно не хватает государственной поддержки, она не ощущается.

Автономизация муниципального управления является залогом его развития. Вместе с тем требуется учитывать различия в сфере муниципального управления, существующие между городскими и сельскими поселениями. Города, обладающие самостоятельной инфраструктурой, в большей степени готовы к тому, чтобы их органы управления действовали в режиме максимальной автономии. Как правило, в городах существует развитая жилищно-коммунальная инфраструктура, действуют учреждения социального обеспечения, образования и здравоохранения, что позволяет городскому поселению функционировать в значительной степени автономно.

Иная ситуация складывается в сельской местности. Во-первых, сельские территории гораздо протяженнее, инфраструктура в них развита слабо, а в некоторых поселениях практически отсутствует, население отличается меньшим уровнем гражданской активности, что также накладывает определенные ограничения на деятельность органов муниципального управления. Вряд ли возможно предполагать, что без помощи со стороны государственной власти сельские поселения будут справляться с задачами по строительству крупных объектов, будь то предприятия или жилищно-коммунальная инфраструктура. Соответственно, бюджеты сельских поселений в большей степени, нежели городские, требуют дотационных вливаний из федерального и регионального бюджетов, что в значительной степени снижает возможность автономии органов муниципального управления в сельской местности.

Необходимость повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов подчеркивается руководителями российского государства. В частности, Владимир Путин в своей программной статье подчеркнул, что "усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов".

Совершенствование системы муниципального управления требует активного использования новейших информационно-коммуникационных технологий. Создание специальных электронных систем, облегчающих коммуникацию между населением муниципального образования, административными институтами и органами общественного самоуправления, будет способствовать дальнейшей демократизации процесса управления.

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения, и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30-50-летней давности.

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляют население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе №131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

Заключение

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

На пути к поискам форм самоорганизации населения Российского государства исторически знаковыми оказались реформы 60-х гг. XIX столетия: крестьянская реформа (1861 г.), а следом (1864 г.) - судебная, земская. Крестьянская реформа, провозглашенная Манифестом 19 февраля 1861 г. "О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта", учредила нормы, регламентирующие права крестьян, вышедших из крепостной зависимости, устройство сельских обществ и волостей.

В 1864 г. Положением о губернских и уездных земских учреждениях было введено земское самоуправление (первая земская реформа была осуществлена в XIV в., при Иване IV). Главная особенность земского самоуправления состояла в том, что оно было низовой властной структурой (народной) и действовало в его интересах. Земская система (социальный строй) явилась устойчивым явлением, реально действующим в течение полувека. Более того, она не распалась как отживший элемент российского общества. Земство было упразднено в 1918 г. Декретом советской власти, что уже само по себе принципиально важно, поскольку свидетельствует об историческом прецеденте: земское движение, земский строй - состоялись и реально функционировали во благо людей. Важнейшим моментом этого процесса явилось то, что впервые было создано самоуправление гражданского, а не корпоративного типа. В связи с этим ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан. Произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самостоятельности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

В направлении оптимизации деятельности таких формирований возможны следующие действия: повышение доверия к территориальному общественному самоуправлению; снятие бюрократических преград на пути развития общественного самоуправления в муниципальных образованиях; повышение квалификации активистов территориального общественного самоуправления, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов муниципального управления является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время там, где действительно не хватает государственной поддержки, она не ощущается.

Таким образом, несмотря на очевидное продвижение модернизации системы муниципального управления в Российской Федерации, требуется продолжение реформирования органов местного самоуправления. В первую очередь необходимо акцентировать внимание на децентрализации муниципального управления и его более тесном взаимодействии со структурами общественного самоуправления - с одной стороны и обеспечении финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов - с другой стороны.