Причины возникновения и сохранения бюрократии

Введение

Бюрократию мы все недолюбливаем. В представлении большинства людей ее отличают некомпетентность, безответственность, волокита и забота лишь о собственном благополучии. Не существует практически ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. Бюрократия имеет парадоксальную способность выживать в любых условиях и приспосабливаться к любым формам государственного и организационного управления.

Выбранная мною тема - «Бюрократизм: экономические корни, причины сохранения, пути преодоления» - представляет собой большой интерес для изучения и исследования. Актуальность ее на сегодняшний день не вызывает сомнений, поскольку практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Особенно большое значение данная проблема имеет для нашей страны, где исполнительная власть и государство играют ведущую роль в большинстве сфер жизни общества. От того, насколько успешно решают стоящие перед ними задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Экс - президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.

Целью исследования является изучение проблемы бюрократизма - выявление причин возникновения и сохранения данного явления, рассмотрение возможных путей преодоления его негативных последствий, анализ материалов на данную тему и краткое их изложение в моей работе. Предметом исследования данной работы является бюрократизм, предпосылки к его возникновению и сохранению, объектом - бюрократическая система в России и ее особенности.

Для выполнения поставленных целей необходимо решение следующих задач: объяснить суть термина «бюрократия», его происхождение и происхождение самого явления бюрократии, для чего необходимо рассмотреть ее исторические типы; также в работе будут рассмотрены теории организаций, проблемы формирования государственной службы, проведен анализ бюрократии в России, приведены данные о количестве и профессиональных характеристиках людей, занятых на государственной службе на сегодняшний день. При подведении итогов постараемся дать ответ на вопрос: действительно ли бюрократия - абсолютное зло, с которым необходимо бороться, насколько отрицательна роль бюрократизации учреждений и аппарата управления, или же это понятие воспринимаются нами так негативно только из-за некомпетентности отдельно взятого корыстного человека или группы людей?

Бюрократия государственный служба

Бюрократия как управленческая структура

Понятие бюрократии

Слово «бюрократия» корнями уходит в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. [7, стр. 13].

В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу Максу Веберу, который обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами, правилами и предписаниями, формализованным характером отношений, иерархической управленческой структурой. Вебер оценивал роль бюрократии очень высоко, рассматривал ее как единственно возможную форму общественного порядка и эффективной социальной организации и полагал, что без нее невозможен технический, технологический и организационный прогресс. М. Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Такой способ получил название рациональной бюрократии. В то же время М. Вебер высказывал ряд мыслей относительно той опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом.

Бюрократия на сегодняшний день является одним из самых важных социальных изобретений цивилизации. Существование современного общества без развитой системы бюрократии невозможно. Другое дело, что она может быть эффективной или неэффективной; честной, или, напротив, коррумпированной; компетентной или неориентированной. Кроме того, необходимо различать бюрократию и собственно бюрократизм. Если первая является иерархически организованной системой управления обществом, то второй - отклонение от нормы, представляющее собой формализм в ведении дел, пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей; канцелярщину, волокиту. [6, стр. 53].

Сущность бюрократизма заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

Бюрократизм в политическом плане влечет за собой чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников; в организационном - подмену содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическую деформацию сознания [15, стр. 34].

Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

Причины возникновения и сохранения бюрократии

Для понимания причин возникновения такого явления, как бюрократия, необходимо обратиться к понятию «организация».

Организация представляет собой способ строго упорядоченного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией понимается целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах [17, стр. 329].

К основным чертам формальной организации относятся следующие [20, стр. 375]:

1. Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

2. Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3. Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Каждая формальная организация имеет свой административный аппарат, главной функцией которого является координирование и управление действиями членов организации. Крайняя степень развития формальной организации, а именно ее максимальная стандартизация, превращает организацию в бюрократическую систему.

Сама бюрократическая система управления содержит предпосылки для развития бюрократизма. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом. [13, стр. 86-87].

Таким образом, задача чиновника сводится к обеспечению соблюдения единых, общих для всех формальных правил, и эти правила превращаются в самоцель, и в погоне за формой, а не содержанием, снижается уровень понимания возникающих проблем. Происходит процесс превращения государственных задач в задачи канцелярские, «кабинетные». В среде бюрократов сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен должны соответствовать их положению и особому - неписаному - кодексу поведения, приличествующего государственному служащему или должностному лицу. [там же, стр. 83]. Сложность реальных общественных дел бюрократы стремятся заключить в рамки неких стандартных ситуаций. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.

Для понимания логики бюрократической машины большое значение имеет закон Паркинсона, описывающий ее функционирование. Суть данного закона сводится к двум взаимосвязанным факторам:

1) чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2) чиновники работают друг на друга.

Как писал С. Паркинсон, чтобы освоить фактор 1, вообразим, что некий чиновник A жалуется на перегрузку. В данном случае неважно, кажется это ему или так оно и есть…. Выхода у него три. Он может уйти; он может попросить себе в помощь чиновника B; он может попросить двух подчиненных C и D. Как правило A избирает третий путь. Уйдя, он утратил бы право на пенсию. Разделив работу с равным ему B, он рискует не попасть на место W, когда оно наконец освободится. Так что лучше иметь дело с двумя подчиненными. Они придадут ему весу, а он поделит работу между ними, причем только он один будет разбираться и в той, и в другой категории дел. Заметьте, что C и D практически неразлучны. Нельзя взять на службу одного C. Почему же? Потому что он разделил бы работу с A и стал бы равен ему, как отвергнутый B, и даже хуже, он метил бы на место A. Итак, подчиненных должно быть не меньше двух, чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал. Когда на перегрузку пожалуется C (а он пожалуется), A с его согласия посоветует начальству взять и ему двух помощников. Чтобы избежать внутренних трений, он посоветует взять двух и для D. Теперь, когда под его началом служат еще E, F, G, H, продвижение A по службе практически обеспечено. [19, стр. 13].

Описанное С. Паркинсоном явление, характерное для бюрократической организации, позднее получило название «закон убывающей компетентности». Очевидно, что в рамках данной тенденции на исполнительном уровне предпочтение отдается недостаточно компетентным людям, безынициативным исполнителям, а продвижение к вершине властной пирамиды самостоятельных, деятельных личностей    практически исключается. Максимизация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Далее, с точки зрения С. Паркинсона, когда семеро служащих делают то, что делал один, вступает в игру фактор 2. Семеро столько работают друг на друга, что все они загружены полностью, а А занят больше, чем прежде. Любая бумага должна предстать перед каждым. Е решает, что она входит в ведение F, F набрасывает ответ и дает его C, C смело правит его и обращается к D, а D - к G. Однако G собрался в отпуск и передает дело H, который снова пишет все начерно за подписью D и вручает бумагу C, а тот в свою очередь просматривает ее и кладет в новом виде на стол A. Что же делает A? Он мог бы с легким сердцем подписать, не читая, так как ему есть о чем подумать. Он знает, что в будущем году он займет место W, и должен решить C или D заменит его самого. Он же решит, идти ли в отпуск G - вроде бы еще рановато, и не отпустить ли лучше H по состоянию здоровья… Кроме того, надо оплатить F работу на конференции и отослать в министерство прошение E о пенсии. A слышал, что D влюблен в замужнюю машинистку, а G неизвестно почему поссорился с F. Словом, A мог бы подписать, не читая. Но не таков A. Как не терзают его проблемы, порожденные самим существованием его коллег, совесть не позволит ему пренебречь долгом. Служащий А вносит поправки в документ, и в результате мы видим тот вариант, который создал бы A, если бы C, D, E, F, G и H вообще не родились. Но вариант этот создало множество людей, и ушло на него немало времени. [7, стр. 13-14].

Не вызывает сомнений, что процесс бюрократизации представляет прямую угрозу для общества как в социально-психологическом плане:

· культивирование авторитарности (особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, предавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму [28, стр. 28-29]);

·   снижение эффективности управления;

·   блокирование инноваций;

·   подавление инициативности и ответственности и т.д.;

так и в экономическом аспекте:

· расходование бюрократическим аппаратом значительной части национального продукта;

·   возникновение коррупции (сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают «откуп» конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще наблюдается его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируются в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через «дружеские сети» проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя - государства. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников [9, стр. 8-12]).

Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, бюрократия продолжает существовать?

Одной из причин является то, что сами недостатки бюрократической системы выступают для ее членов в качестве достоинств. Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы [25, стр. 72]. Бюрократическая личность презирает нижестоящих и в то же время восхищается и боится тех, кто находится выше нее. С точки зрения индивида, достоинством бюрократической модели управления предлагаемое ею решение «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия в каких-либо делах, боятся ответственности, поскольку видят в этом угрозу своей свободе и опасаются увеличения контроля за своими действиями С другой стороны, велик соблазн вовлечения в такие действия, поскольку людям свойственно естественное желание контролировать свое окружение.

Бюрократическая модель дает возможность примирить эти две противоречивые тенденции, поскольку, с одной стороны, бюрократические правила дают индивидам защиту от взаимных посягательств, строго регламентируя обязанности и сферу деятельности каждого; а с другой - внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от непосредственного, активного участия в делах организации.

Сохранение и рост бюрократических систем объясняется также тем, что увеличение количества бюрократов неизбежно ведет к ослаблению контроля высших ступеней иерархической пирамиды над нижними, на котором держится вся управляемость такой системы.

Таким образом, в случае конфликта интересов, представители нижних бюрократических слоев могут пренебрегать своими обязательствами перед вышестоящими служащими и в определенных условиях даже начинают представлять реальную угрозу для «верхушки» бюрократической пирамиды. Очевидно, что при возникновении такой ситуации бюрократическая элита будет стремиться сохранить свое влияние и контроль. Для достижения этих целей она введет в систему дополнительных людей, «ревизоров», что неизбежно приведет к созданию все новых и новых ступеней бюрократической пирамиды и ее росту.