Государственная служба и служащие в России

Каковы же качественные и количественные характеристики российских чиновников, составляющих бюрократический аппарат?

Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), и категориям: «А» (назначаются для исполнения полномочий государственных органов: министры, депутаты, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти и т.д.), «Б» (помощники чиновников, входящих в категорию «А»), и «В» («должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий», согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ [29, стр. 96]. Работники, занимающие эти должности, и муниципальные служащие, работающие в органах местного самоуправления, составляют основу российского чиновничества.

На сегодняшний день, в условиях переходного общества, государственным служащим необходимы качества зачастую противоположные и в некоторых случаях даже взаимоисключающие. С одной стороны, работники министерств и региональных администраций должны обладать специфическим опытом государственного управления, который приходит лишь после длительной работы в этой сфере (что согласуется с идеей приоритета внутреннего продвижения в бюрократической системе). Однако такой опыт может в силу естественных причин сочетаться с устаревшим и сильно идеологизированным образованием, базирующимся на нормативных представлениях советской эпохи. Относительно современные знания могли быть получены лишь в последние годы, но тогда они вряд ли будут подкреплены соответствующим практическим опытом. [4, стр. 100]. Анализ показывает: более 80% служащих аппарата правительства - кадровые советские бюрократы. Кто-то пришел из Управления делами ЦК КПСС, кто-то - из аппарата Совмина Союза и России, кто-то - из советских министерств и ведомств. [1, стр. 4]. Высококвалифицированные же работники имеют возможность найти применение своим знаниям и возможностям в частном секторе, где оплата их труда будет выше. Этим обусловлен постоянный отток квалифицированного чиновничества в частный сектор.

Падение уровня образования в среди государственных служащих в России на сегодняшний день является одной из наиболее остро стоящих проблем. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 6) предусматривает необходимость наличия высшего специального образования по профилю деятельности для занятия государственных должностей всех уровней выше младших. Однако, в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» прямых указаний на этот счет нет, и принятие соответствующих решений оставлено на усмотрение субъектов Федерации.

Со снижением места в чиновничьей иерархии происходит резкое падение и образовательного уровня. В целом в категории «В» каждый третий не имел высшего образования, а около 5% - и среднего профессионального. Если ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах на федеральном уровне почти все заняты специалистами с высшим образованием, то уже среди старших доля имеющих лишь среднее специальное образование составляет 20%. Среди младших соотношение еще более смещенное: 37% с высшим против 43% со средним специальным образованием. Отсюда следует, что 20% не имеют и среднего профессионального образования, что прямо противоречит федеральному закону о государственной службе [4, стр. 102-103].

Теперь обратимся к количественным характеристикам российской бюрократии. Здесь важно заметить, что раньше к числу государственных служащих не причислялся многочисленный штат вспомогательного персонала (секретари, водители, работники, занимающиеся обслуживанием оборудования и т.д.). Теперь же, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года. (cт. 9), они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, и в статистике они объединяются в одну группу с государственными служащими, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.

В настоящее время господствует мнение, что постсоветская бюрократия многочисленна сверх необходимости. В качестве доказательства сторонники данной точки зрения приводят ссылки на статистические данные, согласно которым людей, занятых в сфере управления, в настоящее время в России больше, чем во времена Советского Союза. По данным Института социологии РАН, на сегодняшний день в России количество чиновников в 14 раз больше, чем было во всем СССР - 2,5 миллиона против 400 тысяч человек.

Однако, определение точной численности занятых в сфере государственного управления во времена существования Советского Союза - задача достаточно трудновыполнимая, поскольку управленческие функции были разделены между разными ведомствами и организациями. Кроме того, многие из этих функций выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально и не причисляться к работникам сферы государственного управления.

Публикуемые данные о численности количестве чиновников в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении, поскольку они могут включать в себя не только самих управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и обслуживающий их персонал, о котором упоминалось выше. Таким образом, численность людей, выполняющих именно функции государственного управления, намного преувеличена.

Сейчас происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях, да и само функционирование демократической системы предполагает значительную занятость в органах, её обеспечивающих. Таким образом, существует ряд объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления.

Проведем сравнение численности занятых на государственной службе в различные периоды времени.

Статистические исследования государственных и муниципальных органов власти было начато только в 1994 г., поэтому данные за более ранний период отсутствуют. Наиболее значительный прирост количества служащих (на 6%) за весь период наблюдения был зафиксирован в 1995 году. Причина этого заключается в том, что 1994-1996 гг. - это время, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. В целом же, как видно из сравнительной таблицы, за весь период с 1994 по 2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а прирост количества служащих составил 15,8%.

Что же касается работников органов исполнительной власти, которые, как правило, и попадают под определение «бюрократ», то за период с 1994 по 2000 гг. их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15%. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.

Оценивая количество занятых в сфере государственного управления, необходимо также учитывать, что в организации работают не только «бюрократы», выполняющие собственно чиновничьи функции, и поэтому их реальная численность является меньшей величиной, чем официально указанная.

В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Если в центре их численность снизилась на 10%, то в регионах она возросла на 8%, а численность занятых в сфере исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20%. Общая численность государственных служащих, таким образом, растет за счёт региональных и местных чиновников.

В 2000-2005 гг., в связи с административной реформой и изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти, рост численности занятых на государственной службе продолжился. В результате проведения реформы каждый полпред имеет свой аппарат, в который входят его заместители, начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и т.д.

При анализе данных таблицы становится видно, что во многих европейских странах доля занятых в сфере государственного управления выше, чем в России. В ряде стран Центральной и Восточной Европы показатели близки к российским (Болгария, Польша), из чего следует, что ситуация в нашей стране не исключительна для переходных обществ. Таким образом, сравнение показателей различных стран показало, что доля занятых в государственном управлении в России не велика.