Проблемы разграничения государственного и частного секторов в статистическом учете

В настоящее время в российскую практику внедрена практика учета шести видов собственности: государственной, муниципальной, частной, смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и собственности общественных организаций. Все хозяйствующие субъекты экономики также подразделяются на 6 групп (секторов) в зависимости от идентификации их собственности. Между тем ни одна из перечисленных форм собственности не охватывает в полной мере понятие госсектора. Так, предприятия с государственной формой собственности являются лишь незначительной частью госсектора, так как сюда не попадают хозяйственные общества, в которых государство имеет доминирующее участие. Вместе с тем, хозяйственные общества с участием государства, в том числе с контрольным пакетом, принадлежат нескольким формам собственности: смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и общественных организаций. В данном случае только муниципальная собственность не пересекается с госсектором. Т.о., понятия "государственная собственность" и "государственный сектор" при статистической идентификации оказываются сильно различающимися.

В большинстве западных стран к госсектору экономики относятся те хозяйственные структуры, которые в значительной (но не всегда в полной!) степени зависят от государства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ №1 от 4 января 1999 г. "О прогнозе развития госсектора экономики РФ" при формировании отчетных и прогнозных показателей госсектора в его состав входят следующие хозяйствующие субъекты:

) государственные унитарные предприятия;

) государственные учреждения;

) акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 %) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов РФ).

Подобная схема отнесения акционерных обществ к госсектору является в значительной мере условной, так как во многих случаях контрольный пакет акций составляет величину, значительно меньшую, чем 50%.

Следует иметь в виду, что при оценке масштабов госсектора все хозяйствующие субъекты госсектора подразделяются на две группы:

) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в федеральной собственности;

) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в собственности этого субъекта федерации.

Основные проблемные блоки по статистическому учету масштабов госсектора:

. Статистический учет предприятий госсектора для случая двойного статуса территории.

Следствием исключения муниципальных хозяйствующих субъектов из состава госсектора являются практические проблемы, возникающие при оценке его масштабов. Прежде всего, это проблема дублирования статусов некоторых территорий. Так, например, Москва и Санкт-Петербург, будучи городами с соответствующей муниципальной системой управления, в силу своей значимости имеют статус субъектов федерации. Однако при учете предприятий госсектора это приводит к правовым коллизиям и статистической неопределенности. Так, если Москва и Санкт-Петербург выступают в качестве субъектов федерации, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, автоматически попадают в государственный сектор. Если же исходить из местного статуса названных городов, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, оказываются за пределами госсектора экономики.

Таким образом, имеющаяся нормативно-правовая база несовершенна и приводит к неоднозначности при оценке масштабов госсектора.

. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа финансово-промышленных групп. Проблема состоит в том, что хозяйственные элементы вертикально интегрированных хозяйственных структур связаны между собой отношениями собственности и, в частности, долевым участием основной (центральной) компании в акционерном капитале остальных фирм-участников. В данном случае можно выделить две субпроблемы. Во-первых, головная (центральная) компания и компании-участники могут быть связаны скорее организационно, нежели юридически, и характеризоваться разными долями акций, находящихся в государственной собственности, а во-вторых, головная (центральная) компания может быть сама держателем акций хозяйственных структур, входящих в состав ФПГ.

Во избежание информационных коллизий при включении интегрированных структур в состав госсектора необходимо придерживаться четких методологических принципов статистического учета. Применительно к первой обозначенной выше проблеме, когда головная (центральная) компания и компании-участники ФПГ образуют единую хозяйственную структуру без перекрестного владения акциями друг друга, существует два альтернативных подхода к решению поставленной задачи. Первый заключается в том, чтобы компании-участники ФПГ имели тот же статус, что и головная (центральная) компания, то есть, если головная (центральная) компания относится к госсектору, то и все прочие компании ФПГ также относятся к госсектору. Указанный подход к оценке масштабов госсектора можно назвать синтетическим.

Такой подход вполне обоснован и в ряде случаев правомерен. Однако в большинстве случаев ситуация значительно сложней, в связи с чем, на наш взгляд, более целесообразно применение другого подхода, в соответствии с которым следует исходить из того, что первичной статистической единицей макроэкономики является юридическое лицо и, следовательно, все предприятия, входящие в состав финансово-производственных объединений, подлежат самостоятельному учету. Это означает, что вертикально интегрированные хозяйственные структуры могут иметь в своем составе, как частные предприятия, так и предприятия госсектора. Учитывая, что ГК РФ в качестве базовой категории оперирует понятием юридического лица, то само объединение нескольких предприятий в единую хозяйственную систему является по сути своей вторичным и не должно учитываться при оценке масштабов госсектора экономики. Такой подход к оценке масштабов госсектора можно назвать детализированным.

. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа холдингов. Другая проблема при оценке масштабов госсектора возникает, когда материнская фирма крупной интегрированной структуры типа холдинга является обладателем акций дочерних структур. В этом случае, как правило, используется следующий алгоритм. Если более 50% акций материнской компании находится в руках государства, то она относится к госсектору. Если в свою очередь эта компания держит более 50% акций какой-либо дочерней фирмы, то последняя также относится к госсектору. В данном случае действует своеобразный эффект "государственной цепочки": материнская фирма контролируется государством, а дочерняя - материнской компанией; следовательно, дочерняя фирма также косвенно контролируется государством.

Описанный алгоритм должен дополняться еще одним шагом относительно дочерних хозяйственных структур. Если в руках материнской компании находится менее 50% акций дочерней фирмы, то это еще не означает, что эта фирма относится к его сектору, так как оставшаяся часть акционерного капитала может быть распределена каким угодно образом, в том числе определенная часть его может также принадлежать государству - либо напрямую, либо опосредованно через какое-либо другое предприятие госсектора. Если суммарная доля акций дочерней компании, находящаяся в руках материнской компании и другого предприятия госсектора, превышает 50%, то эта дочерняя фирма попадает в состав госсектора, в противном случае - в состав негосударственного.

Следует отметить, что эффект "государственной цепочки" распространяется не только на интегрированные хозяйственные структуры и входящие в их состав дочерние фирмы, но и вообще на любые формально независимые предприятия и организации, находящиеся в отношениях перекрестного владения акциями. Так, если предприятие госсектора имеет более 50% акций какой-либо другой фирмы, организационно и технологически не связанной с первым предприятием, то эта фирма также относится к госсектору.

. Учет института "золотой акции". В соответствии с общепринятым современным пониманием госсектора как совокупности хозяйствующих субъектов, управление оперативной производственной деятельностью которых осуществляется государством, предприятия, имеющие "золотую акцию", находящуюся в руках государства, не относятся к госсектору экономики. Это обусловлено тем фактом, что в соответствии с п.4 Указа Президента РФ №1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 года держатель "золотой акции" имеет право "вето" при принятии собранием акционеров следующих видов хозяйственных решений: о внесении изменений и дополнений в Устав акционерного общества; о его реорганизации или ликвидации; о его участии в других предприятиях и объединениях предприятий; о передаче в залог или аренду, продаже и отчуждении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия.

Из сказанного видно, что механизм "золотой акции" в России выполняет в основном роль "удержания" государственной собственности и не затрагивает функционально-управленческие аспекты деятельности предприятия. Фактически держатель "золотой акции" не влияет на оперативные производственные решения предприятия, не участвуя в формировании производственных программ. По сути сам институт "золотой акции" предполагает дискретное государственное вмешательство в дела предприятия и не направлен на перманентный контроль и управление его текущей деятельностью. Таким образом, механизм "золотой акции" является классическим примером принципиальных различий между понятиями "государственный сектор" и "государственное вмешательство".

В развитых западных странах все предприятия, "золотая акция" которых находится в руках у государства, относятся к госсектору. В России этот принцип, как было показано выше, действовать не должен.

Дело в том, что в большинстве европейских стран, в частности, во Франции и Великобритании, наличие у государства "золотой акции" (golden share) дает государству право налагать вето на изменения в капитале или руководящих органах предприятия. Последний момент имеет ключевое значение, так как в соответствии с ним в западных системах государственного регулирования механизм "золотой акции" обеспечивает не только право на "удержание" собственности, но и право на ключевые позиции в управлении текущей деятельностью предприятия. Фактически наличие "золотой акции" в европейских странах представляет собой форму гарантирования государству сохранения его эксклюзивных прав при принятии управленческих решений в приватизированной компании.

Таким образом, трактовка отечественными нормативно-правовыми документами хозяйственных прав держателя "золотой акции" является неполной и, можно сказать, по сути своей ошибочной. Главным же выводом из проведенного анализа института "золотой акции" является факт отсутствия четких нормативно-правовых и методических разъяснений в отношении его роли при определении состава и масштабов госсектора.

. Учет фактов передачи имущества. При определении границ госсектора отдельного обсуждения заслуживают такие явления, как концессия, аренда и передача в доверительное управление государственной собственности.

Если частная хозяйственная структура арендует государственную собственность и с ее помощью ведет свою хозяйственную деятельность, то, на наш взгляд, такая структура не должна и никак не может включаться в состав госсектора, так как оперативное управление всей ее производственной деятельностью осуществляется частным лицом по своему усмотрению без какого-либо участия и вмешательства государства. Следовательно, предприятие частного (негосударственного) сектора экономики может использовать государственное имущество, не теряя при этом своей предпринимательской "свободы" и не изменяя своего изначального статуса. Противоположное мнение (В.В. Авеков, Т.В. Баранова и Б.А. Райзберг): в качестве особого объекта аренды могут выступать производственные единицы (предприятия), рассматриваемые не только как чисто имущественные комплексы, но и организационно оформленные структуры, в которых имущественный комплекс включен в совокупность экономических, финансовых и социальных отношений.

Подобный "перелив" прав управления между представителями разных секторов экономики, как правило, сопровождается наложением определенных ограничений на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, однако суть дела при этом не меняется и арендатор, ведущий свою хозяйственную деятельность на арендованном предприятии госсектора, должен относиться к частному сектору. Следовательно, к частному сектору относятся все результаты его деятельности, и, разумеется, само предприятие, которое произвело эти результаты. В данном случае все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных и административных операций, накладываемые государством на арендатора, представляют собой одну из форм государственного регулирования, которая "выходит" за рамки собственно госсектора.

Специфическим частным случаем аренды может служить институт концессий, когда собственность государства (концедента) на определенных условиях передается во временное пользование частному юридическому (физическому) лицу (лицам) (концессионерам). В данном случае также могут быть наложены некоторые изначальные ограничения на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, но суть дела при этом опять-таки не меняется, и концессионер относится к частному сектору. При этом все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных операций, накладываемые государством на концессионера, представляют собой еще одну форму государственного регулирования, которая также выходит за рамки "обычного" госсектора. Хотя на практике различают три вида концессий ("возврат", "компенсация" и "собственность"), они различаются только распределением имущественных прав после срока истечения концессии; во время действия концессионного соглашения государство теряет свой административный потенциал по управлению своим имуществом.

Еще одной разновидностью арендных отношений является передача государственной собственности в доверительное управление частному юридическому или физическому лицу (в качестве доверительного управляющего может выступать отдельный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия). В этом случае контрольные функции государства еще больше возрастают, так как в соответствующем договоре предусматриваются условия (в том числе цель), на которых происходит передача управления. Тем не менее, и здесь имеет место жесткое разделение права собственности, остающееся у государства, и функций управления, переходящих к частному лицу. В связи с этим фирма, получившая государственное имущество в доверительное управление, относится опять-таки к частному сектору экономики. Примечательно, что в рассмотренном случае в руках государства остается не только его имущество, но само юридическое лицо, за которым это имущество закреплено. Иными словами, при передаче предприятия госсектора в доверительное управление частной структуре изначальное юридическое лицо сохраняет свою цельность и все свои основные атрибуты, но временно переходит в другой сектор экономики. Следует отметить, что широта административных полномочий по управлению оперативной производственной деятельностью при доверительном управлении меньше, чем при реализации аренды или концессии. В этом смысле при передаче предприятий госсектора в доверительное управление государство обеспечивает максимальный контроль над их деятельностью. Фактически институт доверительного управления является формой антикризисного регулирования деятельности объектов госсектора.

Таким образом, использование государственной собственности возможно в рамках как государственного, так и частного секторов. При этом сохранение собственности в руках государства может сопровождаться потерей функций управления производственными объектами, что является ключевым в дифференциации хозяйственных структур по признаку отнесения к госсектору.

Отнесение хозяйственной структуры, находящейся в переходном состоянии (состоянии банкротства), к тому или иному сектору экономики, должно базироваться на учете ее первоначального статуса.

К настоящему моменту практически все рассмотренные случаи не получили должного нормативно-правового разъяснения, что препятствует налаживанию эффективного статистического учета деятельности госсектора. Имеющаяся система отнесения хозяйствующих субъектов к госсектору чрезвычайно несовершенна и искажает не только объемы госсектора, но и его внутреннюю структуру.