Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах

 

Мировой опыт последних двух десятилетий в сфере практической реализации государственно-частного партнёрства (ГЧП) на уровнях национальных экономик подтвердил тот факт, что рассматриваемый подход является одним из наиболее эффективных инструментов привлечения инвестиций в капиталоёмкие инфраструктурные проекты. Кроме того, объективно ясно, что для системного развития данного направления необходимо наличие соответствующей законодательной базы. Исключительно важно и создание специального института, основной задачей которого должна являться систематизация принципов ГЧП и организация практической работы как на федеральном, так и на региональном уровне. Комиссия Организации объединённых наций (ООН) по социально-экономическому развитию отмечает, что в различных странах мира на сегодняшний день действует 51 институт развития ГЧП, 24 из них в Европе, 2 - в Северной Америке, 5 - в Южной Америке, 7 - в Африке, 13 - в Азии. Кроме того, функционируют 9 международных организаций, к компетенциям которых, наряду с другими функциями, относится развитие ГЧП (например, ООН, ЕБРР, Международная финансовая корпорация и др.) [10].

Рассмотрим наиболее типичные примеры развитых экономических держав, обобщение опыта которых позволит обеспечить формирование институционального базиса для создания предпосылок эффективного развития ГЧП в нашей стране.

Великобритания. Первые попытки привлечения частного капитала к реализации инвестиционных проектов, инициатором которых выступало государство, относятся к началу 80-х гг. XX в. Эти мероприятия проводились правительством Тэтчер с целью уменьшения влияния государственного сектора на экономику страны. Фактически ситуация стала меняться в 1992 г., когда в стране начала реализовываться целевая программа "Частная финансовая инициатива" (Private Finance Initiative (PFI)), призванная стимулировать более активное участие частного сектора в государственных проектах [10].

В настоящее время PFI стала частью общей правительственной программы по развитию ГЧП в Великобритании, которая включает в себя процессы приватизации и любые другие формы совместной деятельности государства и частного сектора, в том числе предоставление гарантий. При этом наиболее специфическими чертами программы PFI являются следующие: прежде всего PFI-проекты рассматриваются с позиций того, как их реализация будет способствовать повышению качества жизни населения, а не с позиции приобретения государством новых активов; частная сторона берёт на себя долгосрочные обязательства по обслуживанию какого-либо актива или оказанию услуги; правительство, в свою очередь, берёт на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на соответствующие продукты или услуги; существенную часть рисков по проекту берёт на себя частная сторона; в качестве основного критерия, используемого при принятии решения об инициации проекта ГЧП, выступает оценка соотношения цены и качества (value for money (VFM)). При этом под оценкой VFM понимается система критериев, связанных с экономикой, результативностью и эффективностью услуги, продукта или процесса, например, сравнение стоимости затрат и ценности результатов, количественная и качественная оценки методов по вовлечению, использованию и управлению ресурсами.

Ирландия. Взаимодействие частного сектора и государства в Ирландии началось с создания больниц и школ при участии религиозных организаций и управления платными автодорогами. Решение развивать ГЧП на системной основе было принято в начале 1998 г., чему поспособствовал колоссальный дефицит в финансировании инфраструктурных проектов. Объединенные усилия Ирландского союза работодателей и работников, Федерации строителей и национального социально-экономического Совета способствовали тому, что в декабре 1999 г. был принят Национальный план развития 2000-2006, который формализовал ГЧП как один из способов развития национальной экономики. При этом ГЧП определяется как соглашение между государственным и частным сектором, в котором фиксируется чёткое распределение рисков между участниками и предоставляется право частной стороне оказывать социально значимые услуги, используя общественную инфраструктуру, на принципах, отличных от стандартных государственных закупок. На первоначальном этапе шаги по внедрению ГЧП на практике были предельно взвешенными и осторожными. В июне 1999 г. правительство объявило, что программа начнётся с восьми базовых пилотных проектов, связанных со школами, общественным транспортом, дорогами и переработкой мусора. Тем не менее Национальный план развития включал в себя достаточно масштабные задачи роста инвестиций в проекты ГЧП, что находило соответствующее отражение в отчетах правительства.

Так, из 17,6 млрд ирландских фунтов, инвестированных за 2000-2006 гг. в развитие инфраструктуры, 1,85 млрд было потрачено на проекты, реализуемые в форме ГЧП.

Росту значимости ГЧП способствовали три фактора:

. Была предоставлена возможность быстрого вхождения в проекты ГЧП заинтересованных сторон. Особенно важно, что правительство обеспечило абсолютную прозрачность проектов для частной стороны в части получения любой информации о предлагаемых к реализации проектах.

. Продолжающийся процесс улучшения ситуации в сфере бюджетного финансирования позволил правительству большее внимание уделять макроэкономическим, социальным и другим положительным эффектам от проектов ГЧП в сравнении с налоговыми поступлениями.

. Несмотря на ряд институциональных сложностей, которые появлялись в ходе реализации пилотных проектов, изначально было принято решение о необходимости доведения до конца каждого реализуемого проекта, что в конечном итоге и способствовало успешному внедрению подходов ГЧП. [11]

Франция. 17 июня 2004 г. президентом Франции был подписан приказ № 2004-559 "О контрактах ГЧП", в котором были определены базовые подходы к организации ГЧП - проектов на территории страны. В частности было дано определение контракту ГЧП: это гражданско-правовой договор, в соответствии с которым государство или компания, представляющая интересы государства, поручает третьей стороне в течение инвестиционного периода или периода, установленного условиями финансирования, комплексную работу по проекту, связанную со строительством, перепланировкой, ремонтом, текущим обслуживанием или управлением основными средствами или нематериальными активами. При этом проект должен иметь высокую социальную значимость. Вступление в силу данного приказа привело к тому, что министерство финансов инициировало создание центра развития ГЧП Франции (Mission d’Appui aux PPP (MAPPP)) (MAPPP), который официально был открыт в мае 2005 г. Основной целью MAPPP является содействие исполнительным органам государственной власти (инициаторам проектов ГЧП) в подготовке и реализации проектов ГЧП на всей территории Франции [12]. Центр ГЧП образован как структурное подразделение министерства финансов, в нём работает шесть человек. Все решения, принимаемые центром и связанные с регламентом функционирования, согласовываются с министерством.

Основными функциями MAPPP являются следующие: разработка методологии проведения государственных закупок и оценки проектов ГЧП; проверка комплектности документов на соответствие рассматриваемого проекта ГЧП юридическим, финансовым и качественным требованиям (в том числе по критерию VFM); проверка достоверности и корректности представленного технико-экономического обоснования проекта; помощь в выборе частных консультантов; проведение комплексной оценки проекта перед его окончательным утверждением в министерстве финансов. Кроме того, центр разрабатывает методические материалы в целях оказания консультационной помощи профильным министерствам и ведомствам в процессе развития ГЧП. Центр занимается публикацией информационных бюллетеней и принимает участие в различных конференциях и других мероприятиях, направленных на расширение сферы ГЧП и обмен опытом между участниками. При этом центр не имеет полномочий по самостоятельной реализации проектов ГЧП, не проводит тендеры и какие-либо другие мероприятия, связанные с процессом государственных закупок.

Финансирование текущей деятельности MAPPP осуществляется исключительно по соответствующей статье государственного бюджета. Соответственно, MAPPP не имеет права получать вознаграждение от профильных министерств и ведомств (инициаторов проектов ГЧП). Проекты на региональном и местном уровнях могут реализовываться без участия MAPPP. [12]

США. В США отсутствует какой-либо федеральный закон, устанавливающий единые подходы к реализации проектов ГЧП. Вместе с тем анализ законодательства показывает наличие в подавляющем большинстве штатов действующих нормативно-правовых документов, регулирующих конкретные сферы (по отраслевому признаку) применения подходов ГЧП.

Основным институтом, отвечающим за развитие ГЧП в стране, является Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP), который был образован в 2005 г. Совет является некоммерческой организацией в составе правительства штата Колумбия, миссия которой заключается в пропаганде и продвижении подходов ГЧП на всех уровнях власти в тех сферах, где это необходимо, а также в создании предпосылок для делового сотрудничества государства и частного сектора с целью улучшения качества товаров и услуг на основе эффективного управления затратами в социально значимых для населения страны сферах [13]. Совет даёт следующее определение ГЧП: это форма соглашения между любым уровнем государственной власти (федеральной, штата или муниципалитета) и представителем частного бизнеса. В соответствии с условиями данного соглашения предусматривается совместное использование опыта и активов каждой из сторон в целях создания продуктов или оказания услуг, необходимых для общества в целом. Помимо распределения ресурсов, условиями соглашения предусматривается распределение рисков и доходов по проекту между участвующими сторонами. NCPPP решает следующие задачи:

-  Осуществляет общее информирование в целях популяризации подходов ГЧП.

-  Способствует информационному обмену между государством и частными партнёрами в части практической реализации подходов ГЧП.

-  Проводит обучающие семинары и тренинги по ГЧП.

-  Обеспечивает методологическую поддержку в ходе подготовки и реализации международных проектов ГЧП, включая анализ нормативно-законодательной базы, связанной с ГЧП. [13]

Заключение

 

Еще одним примером использования механизма ГЧП в инновационном секторе следует признать деятельность венчурных фондов. В 2000 г. был создан Венчурный инновационный фонд ВИФ, основная задача которого - выступать соучредителем коммерческих венчурных фондов, ориентированных на наукоемкую промышленность России. В 2005 г. запущен проект МЭРТ по организации государственно-частных венчурных фондов в регионах. В 2006 г. было создано ОАО "Российская венчурная компания" (РВК), 100% акций которой принадлежит государству. РВК передает свой капитал частным венчурным фондам на условиях их инвестирования в приоритетные высокотехнологичные проекты. РВК не требует для себя доли акционерного

каптала компаний, которые получают инвестиции. Вместо этого она рассчитывает вернуть выделенные деньги, плюс 5% от суммы в год. То есть фактически, РВК предоставляет дешевый кредит венчурным фондам, за что те обязаны вести инвестиционную деятельность в соответствии с российской стратегией создания современных предприятий.

Однако, иностранные компании не проявляют большого энтузиазма, несмотря на выгодные условия сотрудничества с РВК. Основными причинами являются не только наличие коррупции, политических рисков, слабой защиты авторских прав, но и отсутствие достаточного спроса на инновационные разработки, а также незначительное количество инновационных компаний и перспективных проектов. Таким образом, можно заметить, что усилия, предпринимаемые государством в целях реализации инновационного потенциала отечественной экономики, не всегда приводят к ожидаемым результатам. Так, например, средства венчурных фондов инвестируются не только в высокотехнологичные производства, кроме того, самой венчурной политике присуща некоторая координация, и различные ее элементы реализуются разными министерствами. Представляется, что одним из перспективных направлений в развитии венчурного инвестирования со стороны государства могло бы стать создание и усиление единого координирующего центра на уровне правительства. Другими формами ГЧП могут быть признаны центры трансфера технологий и инновационно-технологические центры. Основная их задача - коммерциализация разработок, создаваемых в научных организациях и вузах преимущественно в рамках приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.

Решение задачи модернизации экономики России, развития приоритетных секторов и отраслей с целью ухода от сырьевой модели воспроизводства невозможно без партнерства государства и бизнеса. Механизм ГЧП при правильном функционировании обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого сбалансированного развития. В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм государственно-частного партнерства, однако для его практического применения необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует признать тот факт, что эффективное ГЧП нельзя расценивать только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты. Нужно учитывать реальные интересы всех участников договора. В нашей стране сильна так называемая политическая традиция, когда государство играет исключительную роль и подчас вмешивается в автономные сферы жизни общества, в том числе и в компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно. Не способствует внедрению ГЧП в России и коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями. Другой партнер - российский частный бизнес остается во многом незрелым участником взаимодействия с властью. Социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных проблем, но и общественных, еще недостаточно развита. Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и регионального бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в глобальных проектах, имеющих особенное значение для экономики страны, улучшения ее структуры.

В данной работе было рассмотрено следующее:

.   ЧГП и его роль в структурных преобразованиях экономики России.

2. Становление ЧГП в России

.   Распределение предприятий и организаций РФ по формам собственности.

.   Сбои рынка и направления государственного вмешательства в экономику.

Анализ позволил выявить проблемы реализации ЧГП в России, такие как:

.   Механизмы российского частно-государственного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне.

2. Отсутствие должного повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Есть несколько путей решения этих проблем:

.   Для эффективного функционирования системы частно-государственного партнерства на сегодняшний день необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

2. Необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-государственного партнерства.

.   Необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов.

 

Библиография

 

1. 1.8 Федеральный закон ¹ 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Ст.2. П.1

2. Абалкина, В.Л. Квинта Экономические и социальные проблемы регионального развития. - М.: Наука. 2009

.   Аткинсон Э., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора: Пер. с англ. - М.: Аспект-пресс, 2007

.   А.С. Булатов. Экономика: Несовершенства рынка: 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2008. - 542-545 c

.   Балацкий Е., Ефимова Н. История цивилизаций в контексте соотношения государственного и частного секторов экономики // Общество и экономика. 2008. №4. С.186-189.

.   Варнавский В.Г. Концессии в экономических отношениях государства и частного сектора: Дис. … д-ра экон. наук. М., 2010.379 с.

.   Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии // http://www.strana-oz.ru/? article/

.   Виллисов М.В. Государственно-чатсное парнерство: политико-правовой аспект // Власть. - 2009. - ¹ 7. - С.13.

.   9. Гринберг Р., Рубинштейн А. Экономическая социодинамика. - М.: ИСЭПРЕСС, 2010

.   Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопр. экономики. - 2008. - ¹ 8. - С.64-78.

.   Официальный сайт Казначейства Великобритании. URL: <http://www.hmtreasury.gov. uk> (дата обращения: 30.03.2012).

.   Официальный сайт Комиссии Организации объединённых наций по социально - экономическому развитию. URL: <http://www.unescap.org/ttdw/ppp/PPPUnits.html > (дата об-ращения: 30.03.2012).

.   Официальный сайт Комитета Ирландии по развитию ГЧП. URL: < http://www.pppcouncil. ca> (дата обращения: 30.03.2012).

.   Официальный сайт Национального совета по ГЧП США. URL: <http://ncppp.org> (дата обращения: 30.03.2012).

.   Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции. URL: < http://www.cefoppp.org> (дата обращения: 30.03.2012).

.   Шешукова Т.Г., Пономарева С.В. Методология трансформации финансовой отчетности в условиях перехода на МСФО в нефтегазовом комплексе // Международный бухгалтерский учет. 2010. №11. С.17-23.