Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской Федерации

В Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию выделена роль Конституционного Суда РФ в укреплении российского федерализма. Действительно, многие его решения имеют важное значение для дальнейшего развития России как федеративного государства.

Установленный ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 4 ст. 7 , ч. 1 ст. 8) предполагает в качестве неотъемлемой его составляющей участие в соответствующей процедуре Конституционного Суда Российской Федерации, а именно - проверку им в связи с обращением Президента не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

В каком порядке Конституционный Суд должен осуществлять данное полномочие? На первый взгляд ответ кажется очевидным: в порядке, установленном пунктом "г" части 2 статьи 125 Конституции РФ и главой X (ст. 88 - 91) Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" для проверки конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации в связи с запросами государственных органов и должностных лиц (абстрактный нормоконтроль). Однако анализ правовой природы данного полномочия Конституционного Суда позволяет указать на его существенную специфику, которая заключается в следующем.

Во-первых, в данном случае судебный конституционный контроль органично "встроен" в соответствующий порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и выполняет специальную функцию - гарантирует конституционную законность при его реализации в части, касающейся договорных отношений с иностранным государством, претендующим на вхождение в состав Российской Федерации. Исходя из этого, решение Конституционного Суда по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта предопределяет не только юридическую судьбу конкретного договора, ставшего предметом рассмотрения, но в конечном счете и саму возможность законодательного оформления и соответственно завершения в конкретном случае процедуры изменения федеративного устройства России. Именно поэтому, по логике правового регулирования этого полномочия Конституционного Суда, предметом судебного рассмотрения в данном случае может являться только соответствующий международный договор Российской Федерации в целом, а не какая-то его отдельная часть (этим данное полномочие Конституционного Суда отличается от полномочия, предусмотренного п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции, допускающим оспаривание международного договора и в какой-либо его части).

Во-вторых, специфика рассматриваемого полномочия Конституционного Суда обусловлена тем, что оно не связано с разрешением какого-либо конституционно-правового спора. Обращаясь в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, Президент обязан в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 37 ФКЗ о КС РФ изложить в своем обращении правовую позицию по поставленному им вопросу. Однако невозможно представить себе ситуацию, при которой Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции, вначале подписывает соответствующий международный договор, а затем пытается оспорить его в Конституционном Суде. Таким образом, в данном случае правовая позиция Президента, изложенная в его запросе в Конституционный Суд, связана исключительно с обоснованием соответствия Конституции международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, так как у главы государства после подписания такого договора вряд ли могут быть сомнения в отношении его конституционности. Но это не избавляет Президента от необходимости обращения в Конституционный Суд, ибо судебный конституционный контроль в этом случае носит обязательный характер.

В-третьих, исходя из указанных особенностей данного полномочия судебного органа конституционного контроля, реализация принципов конституционного судопроизводства, предусмотренных ФКЗ о КС РФ, применительно к этому полномочию отличается спецификой. В соответствии с частью 1 статьи 53 ФКЗ о КС РФ в качестве стороны в конституционном судопроизводстве в данном случае рассматривается только один субъект - заявитель. Исходя из этого, вряд ли можно говорить по отношению к рассматриваемому полномочию о реализации принципа состязательности и равноправия сторон (ст. 5, 35 ФКЗ о КС РФ). В данном случае содержание судебного процесса не связано с противоборством различных позиций, точек зрения, интересов. Состязательность здесь можно усмотреть лишь в том, что процессуальная функция Суда отделена от функции стороны, возбуждающей конституционное судопроизводство, то есть Суд не является инициатором процесса, не разрешает дело по собственной инициативе, рассматривает лишь те вопросы, которые поставлены перед ним заявителем.

Поскольку судебное разбирательство в данном случае не основано на противостоянии сторон, постольку исчезает необходимость "судоговорения" как такового. Представляется, что применительно к рассматриваемому полномочию вполне уместен отказ от принципа устности разбирательства, предусмотренного статьей 32 ФКЗ о КС РФ, и допустима организация соответствующих судебных процедур на началах письменного производства, что должно быть урегулировано законодательно.

Исходя из отмеченных особенностей полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, рассмотрим его основные правовые характеристики.

Основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом в данном случае является сам факт заключения соответствующего международного договора. Норма, установленная частью 2 статьи 36 ФКЗ о КС РФ и регламентирующая основание рассмотрения дела применительно к полномочию, предусмотренному пунктом "г" части 2 статьи 125 Конституции ("...обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации... не вступивший в силу международный договор..."), не относится к рассматриваемому полномочию, ибо, как уже отмечалось выше, обращение заявителя в Конституционный Суд в данном случае прямо предусмотрено установленным законом порядком принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и является обязательным элементом соответствующего порядка.

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом данного дела является обращение в форме запроса только одного субъекта - Президента Российской Федерации. Данный вывод вытекает из императивного характера нормы части 4 статьи 7 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ: "После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора". Таким образом, к рассматриваемому полномочию Конституционного Суда неприменимы нормы части 2 статьи 125 Конституции и статьи 88 ФКЗ о КС РФ, устанавливающие весьма широкий круг субъектов, обладающих правом на обращение в судебный орган конституционного контроля с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации.

В качестве критерия допустимости запроса о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должно рассматриваться заключение этого договора в соответствии со всеми требованиями, предусмотренными Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", включая обязательное подписание Президентом.

В данном случае не могут использоваться критерии допустимости запроса, предусмотренные статьей 89 ФКЗ о КС РФ для полномочия судебного органа конституционного контроля, установленного пунктом "г" части 2 статьи 125 Конституции, по следующим причинам.

Пункт 1 статьи 89 ФКЗ о КС РФ закрепляет, что в Конституционном Суде может оспариваться лишь тот международный договор, который "подлежит ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти". Однако международный договор о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта всегда в обязательном порядке подлежит ратификации в соответствии с частью 1 статьи 8 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ.

Пункт 2 статьи 89 ФКЗ о КС РФ устанавливает возможность рассмотрения дела о проверке конституционности международного договора, лишь если "заявитель считает не вступивший в силу международный договор Российской Федерации не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции Российской Федерации". Как уже пояснялось, позиция заявителя по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта носит принципиально иной характер: она направлена на обоснование соответствия Конституции данного договора.

Говоря о пределах проверки Конституционным Судом не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, следует отметить, что Суд может при рассмотрении данного дела руководствоваться положениями статей 86 и 90 ФКЗ о КС РФ. Однако и здесь должна быть учтена специфика рассматриваемого полномочия Конституционного Суда. Представляется, что при осуществлении проверки данного вида международных договоров Суду следует оценивать соответствующие нормативные положения, в том числе с точки зрения соблюдения требований к принятию в Российскую Федерацию нового субъекта и к содержанию международного договора, легитимирующего данное изменение федеративного устройства (ч. 2 ст. 3 , ч. 1 ст. 7 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ). Большинство соответствующих требований исходят из конституционных норм. Таким образом, осуществляя судебный контроль в отношении не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, Конституционный Суд проверяет его положения прежде всего с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина и соответствия принципам федеративного устройства России.

Заключение

Федеративное устройство представляет собой одну из конституционных основ Российского государства.

Федерализм представляет собой и конституционно установленную форму государственного устройства, и конституционный принцип разделения государственной власти «по вертикали», и конституционно закрепленную составную часть механизма общественного самоуправления, и конституционно-организационную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, федерализм - это идеология, образ жизни, принцип взаимоотношений между различными государствами, а также общностями людей и государством вне зависимости от формы его политико-территориального устройства, содержанием которого является оптимальное и справедливое разделение публичной власти в обществе на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих связей и отношений.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации. Перечень всех субъектов, входящих в состав России, содержится в части 1 статьи 65 Конституции.

Невозможно одним законом или даже принятием новой конституции, раз и навсегда разрешить все существующие сегодня проблемы. Для того чтобы не допустить крайностей и не разрушить стабильность в обществе, важно установить оптимальное соотношение двух федеративных начал - единства и многообразия. Очевиден тот факт, что федерация и ее субъекты должны строить свои отношения только с учетом необходимости сохранения баланса интересов. Формирование полноценной федерации сегодня входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики. Однако оптимизация межнациональных и федеративных отношений не может достигаться любыми средствами, как, например, путем автоматической губернизации республик, или, наоборот, республиканизации краев и областей, поскольку своеобразие российского федерализма состоит, прежде всего, в сочетании территориального и национально-территориального принципов.

Говоря о правовом статусе республик в составе Российской Федерации, хотелось бы сказать следующее: сегодня и Россия в целом, и субъекты Федерации, в соответствии со своими конституциями и уставами, имеют собственное правовое пространство.

Современное состояние российского федерализма создает противоречие, от разрешения которого будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъекты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с федеральным Центром и между собой, а с другой - сохраняют различия в своем политическом и государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком.

Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем «некачественности» или ущербности Российской Федерации ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Однако при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе эволюционного процесса развития. Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства - перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.

Глоссарий