Актуальные изменения законодательства по вопросам осуществления надзора, контроля и оценки качества образования в Российской Федерации

 

Начиная с 80-х годов ХХ века многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия и др.) предпринимают серьезные попытки соотнести результаты функционирования образовательных систем с запросами общества (потребностям инвесторов, в том числе государства профессиональных сообществ, налогоплательщиков).

В последние годы проблема качества образования оказалась и в центре внимания российской общественности. Одной из приоритетных задач современной российской образовательной политики является создание моделей организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО). Создание такой системы диктуется необходимостью обеспечения, с одной стороны государственных гарантий на получение образования, с другой - законных интересов потребителей в качественном образовании, то есть этот вопрос относится к сферам, в которых общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации, в значительной степени совпадают.

Выбор модели системы оценки качества образования, форм и процедур контроля в значительной степени зависят от общеправового контекста, в котором осуществляется образовательная деятельность, в том числе от формата законодательного разграничения полномочий органов государственной власти различных уровней, образовательных учреждений в этой сфере.

Следует заметить, что в последние годы в законодательстве об образовании в этой сфере произошли значительные изменения. В период с 2002 по 2007 годы было внесено около 200 законодательных инициатив, принято более 20 федеральных законов, внесших изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

При этом внесенные в данные законодательные акты изменения коснулись в основном следующих вопросов:

В 2002-2003 годах были, главным образом, затронуты различные вопросы осуществления образовательной деятельности (государственные образовательные стандарты, федеральные перечни учебников, расширение перечня образовательных программ, реализуемых образовательными учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования; использование дистанционных технологий и т.п.).

В 2004-2006 годах уточнялись полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а также статус образовательных учреждений (организаций). Были приняты следующие федеральные законы:

-Федеральный закон от 22.08. 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

-Федеральный закон от 29.12. 2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

-Федеральный закон от 31.12. 2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

-Федеральный закон от 28.12. 2006 № 242-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Закона Российской Федерации «Об образовании».

В соответствии с этим законами на федеральном уровне были четко разграничены полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; установлена исчерпывающая компетенция как федеральных, так и региональных органов государственной власти. При этом законодательное закрепление этих полномочий было основано на принципе обеспечения их финансирования за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Таким образом, полномочия были приравнены к расходным обязательствам того или иного уровня власти.

В 2007 году процесс законодательного уточнения полномочий продолжился, но уже в части законодательной регламентации полномочий и процедур по надзору и контроля в сфере образования. Однако в отличие от предыдущих законодательных инициатив, федеральные законы, принятые в 2007 году, основаны на комплексном подходе к урегулированию вопросов надзорно-контрольной деятельности и оценки качества образования.

В основе данного подхода лежат как внутренние процессы развития системы образования (например, утверждение новых практик, проведение и завершение ряда экспериментов (ЕГЭ) в рамках процесса модернизации образования), так и общегосударственные процессы (в частности, реализация административной реформы).

После принятия Концепции модернизации российского образования до 2010 года, а также одобрения Правительством Российской Федерации Приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года был проведен ряд важных мероприятий, определивших новые тенденции развития системы образования: были разработаны подходы к независимой объективной оценке качества образования, совершенствование контрольных процедур, были созданы модели организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО).

Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был инициирован, во многом, благодаря началу на федеральном уровне административной реформы, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 23.07. 2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р конкретизировали цели и задачи административной реформы в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора. В связи с этим в 2007 - 2008 годах запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в конце 2006 – в 2007 году было принято три федеральных закона, полностью изменивших концепцию и принципы осуществления полномочий по контролю и надзору в сфере образования:

-Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

-Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена»;

-Федеральный закон от 20.04. 2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Этими законами, во-первых, были установлены новые государственные функции по контролю в сфере образования, а, во-вторых, закреплена совершенно иная, отличная от существовавшей с момента принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», организационно-управленческая модель реализации этих функций.

Новая модель контроля и оценки качества образования была введена Федеральными законами от 31.12. 2005 № 199-ФЗ и от 20.04. 2007 № 56-ФЗ, в соответствии с которой в рамках контрольных процедур в сфере образования сохранились только лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных организаций. Аттестация как самостоятельная процедура ликвидируется и включается в состав государственной аккредитации. Значительно видоизменяется функция надзора и контроля исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и качества образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов), она дополняется также мерой обеспечительного характера в форме направляемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием.

При этом в законодательстве закрепляется и получает достаточно подробную регламентацию функция государственного контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников (вместо ранее существовавшей функции контроля исполнения государственных образовательных стандартов).

Важно отметить, что теперь Законом Российской Федерации «Об образовании» функция государственного контроля качестве образования рассматривается как самостоятельное направление деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 38 Закона РФ «Об образовании» государственный контроль качества образования осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых образовательных программ в аккредитованных образовательных учреждениях и их филиалах, а также в форме и по результатам государственной (итоговой) аттестации выпускников аккредитованных образовательных учреждений.

Законом также предусмотрен широкий круг оснований для проведения таких внеплановых проверок, которыми являются как обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и организаций и граждан.

В случае выявления по результатам проверок нарушений содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых образовательных программ уполномоченный государственный орган направляет в образовательные учреждения и их учредителю (учредителям) обязательные для исполнения предписания об устранении этих нарушений.

Законодатель не оставил без внимания и одну из самых неурегулированных в законодательстве об образования сфер – институт государственной (итоговой) аттестации выпускников общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. Введение соответствующих норм в Закон Российской Федерации «Об образовании» стало результатом многолетнего эксперимента по поиску новых форм и возможностей регламентации выпускных экзаменов в школах и их совмещению со вступительными испытаниями. Федеральным законом от 09.02. 2007 № 17-ФЗ были урегулированы большинство вопросов, возникающих в этой сфере, впервые, были определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов по определению формы, установлению порядка проведения государственной итоговой аттестации, определены общие положения, касающиеся проведения конкурсного отбора в ссузы и вузы.

Согласно этому Федеральному закону образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего образования и профессиональных образовательных программ завершается обязательной государственной (итоговой) аттестацией обучающихся.

При этом основной формой государственной (итоговой) аттестации выпускников общеобразовательных учреждений является единый государственный экзамен (ЕГЭ), который представляет собой форму объективной оценки качества подготовки выпускников с использованием заданий стандартизированной формы. Исходя из того, что ЕГЭ, тем не менее, не может быть универсальной формой государственной (итоговой) аттестации для всех категорий выпускников общеобразовательных учреждений законом установлено, что могут быть установлены иные формы государственной итоговой аттестации для выпускников с отклонениями в развитии (с ограниченными возможностями здоровья), а также выпускников специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением.

Вместе с тем, преимуществом ЕГЭ является то, что его результаты признаются образовательными учреждениями среднего профессионального и высшего профессионального образования в качестве результатов вступительных испытаний по соответствующим общеобразовательным предметам. В соответствии со статьей 16 Закона РФ «Об образовании» конкурс в государственные и муниципальные ссузы и вузы проводится на основании результатов ЕГЭ по общеобразовательным предметам, соответствующим направлению подготовки (специальности), на которое осуществляется прием. В отдельных случаях могут также проводиться дополнительные испытания:

творческой и (или) профессиональной направленности - на направления подготовки (специальности), требующие наличия у поступающих лиц определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств;

профильной направленности - на направления подготовки (специальности) в вузы со стабильно высоким конкурсом.

Законом также определена компетенция и вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части проведения единого государственного экзамена, а также разграничены полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.

Организационно-управленческая модель реализации новых функций в сфере образования закреплена самым ранним по времени принятия законом – Федеральным законом от 29.12. 2006 № 258-ФЗ. В основе данной модели лежит новый формат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, им заложены формы и процедуры передачи отдельных полномочий Российской Федерации для исполнения субъектам Федерации (конструкция делегирования полномочий, широко распространенная в некоторых европейских странах, например, в Италии).

Исходным положением для определения новой модели стало объявление всех контрольно-надзорных полномочий в сфере образования федеральными, у субъектов остается только два собственных полномочия по контролю и надзору. [1]

Федеральные полномочия передаются для осуществления субъектам Федерации вместе с необходимыми финансовыми средствами для их реализации в форме субвенций из федерального бюджета. Объем средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий, определяется на основании методики, утвержденной Правительством РФ.

При этом предоставление субвенций может не предусматриваться, если переданные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта РФ, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта РФ (ст.26.3 Федерального закона от 06.10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В то же время органы государственной власти субъектов РФ имеют право использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им полномочий.

Надзор за реализацией субъектами Федерации переданных полномочий в сфере образования осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет полномочия по контролю и надзору в сфере образования на федеральном уровне.

В случае неудовлетворительного осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Правительство Российской Федерации вправе их изъять с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Таким образом, в настоящее время законом определена следующая модель разграничения полномочий по контролю и надзору в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

1) К полномочиям Российской Федерации, осуществляемым соответствующим федеральными органами исполнительной власти, относятся:

- лицензирование и государственная аккредитация в отношении:

а) вузов по всем реализуемым ими образовательным программам;

б) научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования по образовательным программам послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные компоненты государственных образовательных стандартов;

в) образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;

г) федеральных ссузов, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства;

д) российских образовательных учреждений и их филиалов, расположенных за пределами территории РФ по всем реализуемым ими образовательным программам.

- надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении:

а) образовательных учреждений и научных организаций, лицензирование и государственная аккредитация которых осуществляется на федеральном уровне;

б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.

Данное полномочие дополнено также правом уполномоченного федерального органа принятия мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования, а также функцией контроля за исполнением предписаний.

- осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях и научных организациях, лицензирование которых осуществляется на федеральном уровне;

- установление форм и порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, в том числе ЕГЭ;

-организация проведения ЕГЭ на территории Российской Федерации, в том числе разработка контрольных измерительных материалов для проведения единого государственного экзамена и обеспечение ими государственных экзаменационных комиссий в субъектах Российской Федерации, организация и осуществление централизованной проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена, формирование и ведение федеральных баз данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена.

2) К полномочиям Российской Федерации, передаваемым для исполнения субъектам Российской Федерации, относятся:

- осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля качества образования;

- лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, за исключением указанных полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования за расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти), а также за органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.

Федеральным законом от 29.12. 2007 № 258-ФЗ установлен также порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по реализации переданных полномочий.

Так, соответствующие федеральные органы исполнительной власти согласовывают структуру органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия. Кроме того, они наделены полномочиями:

по изданию нормативных правовых актов, методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов по осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий,

установлению требований к содержанию и формам отчетности, а также порядку предоставления отчетности об осуществлении переданных полномочий.

В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Кроме того, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по контролю и надзору в сфере образования, (Рособрнадзор):

1) осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий, в том числе за нормативно-правовым регулированием переданных полномочий.

2) наделен правом проведения проверок соответствующих органов власти и (или) образовательных учреждений, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

об устранении выявленных нарушений;

об отмене изданных актов или о внесении в них изменений;

о привлечении должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также должностных лиц образовательных учреждений субъектов РФ, к ответственности, установленной законодательством РФ;

об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также должностных лиц образовательных учреждений субъектов РФ.

3) осуществляет совместно с иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроль за расходованием субъектами Российской Федерации средств на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

4) анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, принимает меры по их устранению;

5) представляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования, (Минобрнауки России) ежегодный доклад об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Ответственность за реализацию переданных полномочий возложена на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. В рамках предоставленных ему полномочий он:

утверждает по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования, структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования;

самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральным законодательством;

обеспечивает своевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области образования:

- ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления;

- экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий;

- сведений (в том числе баз данных), необходимых для формирования и ведения федеральных баз данных в сфере контроля качества образования;

- иных документов и информации, необходимых для контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Представляется, что данная конструкция создает основы для эффективного осуществления функций по надзору и контролю на единых методологических и методических принципах и правовых основаниях.

В заключение следует констатировать, что изменения законодательства об образовании последних лет заложили общую правовую рамку для формирования Общероссийской системы оценки качества образования. В первую очередь определены формат и содержание контрольных процедур в сфере образования и организационно-управленческая модель их реализации, включая разграничение полномочий и порядок взаимодействия органов государственной власти. То есть законодательно очерчен и регламентирован государственный сектор ОСОКО.

Вместе с тем, создание такой общегосударственной системы подразумевает не только государственный, но и общественный контроль в этой сфере, а также формирование сегмента общественных отношений, связанного с предоставлением различных сервисных услуг как государственными, так и негосударственными организациями в сфере оценки деятельности образовательных учреждений и качества образования. Создание правовых основ осуществления и развития таких сервисов, а также определение роли и форм взаимоотношений органов государственной власти, участников образовательной деятельности, субъектов оказания таких услуг, их законодательное оформление является перспективной приоритетной задачей государственной образовательной политики.

 

Храмцов А.В.,

заместитель руководителя

Департамента образования науки,

культуры и спорта администрации

Красноярского края