в Российской Федерации

Совместное ведение как комплексный государственно-правовой институт выступает центральным звеном в системе государственно-властных отношений между Российской Федерации и ее субъектами. В тоже время органы государственной исполнительной власти ²⁸федерального и регионального уровней, исполнительные органы местного самоуправления, осуществляя практическую деятельность по реализации предмета совместного ведения всего полном объеме, образуют исполнительную вертикальными словами, властная деятельность органов исполнительной власти по воплощению в жизнь предмета совместного ведения выступает практическим фундаментом единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Данный вывод следует из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, устанавливающей, что федеральные и региональные органы исполнительной власти Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом норма ст. 72 Конституции не только очерчивает границы общего для Федерации и ее субъектов правового пространства, она решает комплексную задачу нормативного оформления и закрепления конституционно-правовых основ отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также формирования и практической реализации механизма правового регулирования общественных отношений субъектами РФ.

Исследования ученых-юристов показывают, что в процессе выстраивания единой системы исполнительной власти в Российской Федерации важную роль играет материально-правовая структура совместного ведения Российской Федерации, как органическая часть и центральное звено единой материально-правовой структуры государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации. Следовательно, от того, насколько максимально полно и детально осуществляется юридическая формализация материально-правовой структуры совместного ведения, зависит функционирование всего механизма административно-правового регулирования общественных отношений в этой сфере.

Современное состояние функционирования института совместного ведения в системе государственного управления делами общества можно охарактеризовать как находящееся в стадии становления и формирования. Основанием для такого вывода служит динамика практической реализации предмета совместного ведения в деятельности органов исполнительной власти. Президент РФ Д. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской

Федерации от 5 ноября 2010 г.

1 акцентировал внимание законодателей на двух аспектах совершенствования данного направления административно-правового регулирования общественных отношений.

Во-первых, на необходимости формирования эффективной системы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. Во-вторых, на полномасштабной реализации положений ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, устанавливающей единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Материально-правовая структура совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов неоднородна по своему объему и внутреннему содержанию. В одном случае ее элементы закрепляются в наиболее общем виде:

а) как сфера государственной и общественной жизни (правопорядок);

б) как функции государства (защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности;

установление общих принципов);

в) как сфера государственного управления (общественная безопасность);

В другом случае закрепляются отдельные направления административно-правового регулирования: режим пограничных зон; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности и т.д.

В третьем случае в качестве элементов формализованы самостоятельные отрасли законодательства. Это позволяет подразделить элементы материально-правовой структуры по объему охватываемых ими общественных отношений на отраслевые и комплексные. К отраслевым элементам материальной структуры следует отнести режим пограничных зон; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрану памятников истории и культуры и т.д.

К комплексным элементам материальной структуры относятся такие элементы, которые изначально содержат в себе различные направления административно-правового регулирования: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов. В качестве самостоятельных объектов общественной безопасности выделяются личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности.

На сегодняшний день «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» наряду с «Основами законодательства Российской Федерации «об охране здоровья граждан», являются нормативными правовыми актами, изначально принимавшимися на основе Конституции РФ от 12 апреля

1978 г. (в ред. от 21 апреля 1992 г.)3 и Федеративного договора от 31 марта 1992 г.

Данными актами устанавливалось, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издавали основы законодательства, в соответствии с которыми республики в составе Российской Федерации осуществляли собственное правовое регулирование. Несомненно, положительной стороной такого порядка правовой реализации вопросов совместного ведения является возможность максимально подробной детализации в федеральных основах предмета правового регулирования любой сферы общественных отношений. В свою очередь это дает значительный потенциал развития специального правового регулирования, как например, по отдельным областям культуры.

Таким образом, значительная часть сложных элементов материально-отраслевой структуры предмета совместного ведения требует подробной нормативно-правовой регламентации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Достижение этой цели возможно путем принятия на федеральном уровне Основ федерального законодательства по целой совокупности вопросов совместного ведения. Например, общественная безопасность, недро- и природопользование, образование, физическая культура и спорт и др. Причем еще до принятия Конституции РФ 1993 г. некоторые вопросы совместного ведения регулировались основами законодательства (физическая культура и спорт, архивное дело, использование лесов).

Самостоятельным направлением совершенствования института совместного ведения является развитие на его основе кооперативных основ федерализма. Это неразрывно связано с формированием комплекса взаимоотношений, получивших в науке название «межтерриториальное управление». Отношения такого рода развиваются на различных уровнях правового регулирования, между субъектами федерации и муниципальными образованиями, субъектами бизнеса, различными институтами гражданского общества. Органической частью «межтерриториального управления», в свою очередь, являются «межправительственные отношения», то есть вертикальные и горизонтальные связи между уровнями власти, субъектами федерации и муниципальными образованиями, неформальными центрами принятия политических решений, различными ассоциациями и т.п.

Таким образом, с одной стороны, конституционно-правовая формализация совместного ведения федерации и ее субъектов выступает юридической основой для межтерриториального управления, а с другой стороны, сам предмет совместного ведения является материальной основой, на которой базируется межрегиональная кооперация.

Анализ конституций федеративных государств показывает, что ведущая роль в формировании единых организационных основ функционирования всех уровней правового регулирования отводится исполнительной власти.

Именно исполнительная власть выступает в качестве политико-правового инструмента, которому в федеративных государствах отводится роль практической реализации федеральных и региональных интересов и трансформации их в единое целое. В связи с этим представляется правильной позиция профессора И.Б. Гоптаревой и поддерживающих ее авторов, рассматривающих конституцию в качестве своеобразного движителя механизма распределения власти между участниками федеративного союза, а также потребностей многосоставного (плюралистического) общества в интеграции.

Таким образом, говоря о совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) как конституционной основе формирования и развития кооперативных связей в Российской Федерации, представляется необходимым учитывать следующее.

Объективной основой для развития кооперативных связей всех видов в условиях федеративного государства выступает материальная структура предмета совместного ведения. Таким образом, материальная структура предмета административно-правового регулирования совместным ведением РФ и ее субъектов является основой формирования не только отраслей управления и построения единой системы исполнительной власти в РФ, но и всех иных связей, в том числе охватываемых понятиями «межправительственные отношения» и «межтерриториальное управление». Соглашаясь в целом с предложением исследователей о необходимости подкрепления нормы ст. 72 Конституции РФ органическим законом о совместных задачах Федерации и ее субъектов представляется недостаточно обоснованным ограничение взаимодействия Федерации и ее субъектов до «реализации тех или иных региональных программ, если эти программы играют важную роль в обеспечении поступательного развития государства» Целесообразнее в связи с этим вести речь о нормативном закреплении принципов и форм сотрудничества между Федерацией и субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основой такого сотрудничества будет выступать материальная структура предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В качестве одной из важных системных особенностей совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ выделяется суммарность разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Данное свойство является отличительной чертой российского варианта распределения полномочий между центром и территориями в сравнении с аналогичными государственно-правовыми институтами зарубежных федеративных государств (Германии, Австрии, Швейцарии, Бельгии, Индии, Бразилии и др.). Однако суммарность разграничения полномочий проявляет себя и при организации государственной исполнительной деятельности как в целом по реализации предмета совместного ведения, так и по его отдельным вопросам. Высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является Правительство РФ3. Реализуя предмет совместного ведения, Правительство РФ обеспечивает сочетание интересов РФ и субъектов РФ в сфере исполнительной власти и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ (ч.2 ст.43 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Полномочия Правительства РФ охватывают своим содержанием как вопросы исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), так и вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).

Аналогичным образом сформулированы полномочия и федеральных органов исполнительной власти, например, в сфере экономики (Минэкономразвития России, Минтранс России, Минпромторг России, Минсельхоз России).

Изложенное позволяет говорить о первых изменениях государственно-исполнительной деятельности по реализации предмета совместного ведения.

Во-первых, необходим переход от суммарного закрепления полномочий Правительства РФ по реализации конституционных предметов ведения к конкретному распределению полномочий Правительства РФ по каждому уровню правового регулирования. Представляется, что такие изменения создадут предпосылки для дальнейшей модернизации всей системы исполнительной власти и перехода в конечном итоге к принятой во всех развитых федеративных государствах формуле управления делами общества и государства: Правительство — Субъект управления — Объект управления

Во-вторых, в системе федеральных органов исполнительной власти необходимо формирование органов исполнительной власти (министерств), реализующих полномочия Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На данную проблему ученые- административисты уже обращали внимание, высказывались предложения по ее решению. В частности, профессор Ю.М. Козлов говорил о необходимости формирования федерально-республиканских органов исполнительной власти, что следует из содержания Федеративного договора, закрепившего предмет совместного ведения. Профессор В.М. Манохин в системе федеральных органов исполнительной власти выделяет органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие исполнительную реализацию предмета совместного ведения.

Однако в силу перечисленных нормативных условий формирования полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти такое подразделение федеральных органов исполнительной власти в полном объеме предмета совместного ведения.

²⁸К вопросу о теоретико-правовых проблемах объекта компенсации морального вреда // Правовая политика и правовая жизнь. № 1,Стр.116,Ст.30 Воробьев С.М. Москва; Саратов; филиал ИГИП РАН / Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. С.15, http://test.ssla.ru/pppg/files/pppg-04-2009.pdf

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина.

Моральный вред, в частности, может заключаться в нравственных переживаниях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью, связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий и др.

В соответствии с действующим законодательством одним из обязательных условий наступления ответственности за причинение морального вреда является вина причинителя. Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные законом.

Правила, регулирующие компенсацию морального вреда в связи с распространением сведений, порочащих деловую репутацию гражданина, применяются и в случаях распространения таких сведений в отношении юридического лица.

Если моральный вред причинен до введения в действие законодательного акта, предусматривающего право потерпевшего на его компенсацию, требования истца не подлежат удовлетворению, в том числе и в случае, когда истец после вступления этого акта в законную силу испытывает нравственные или физические страдания, поскольку на время причинения вреда такой вид ответственности не был установлен и по общему правилу действия закона во времени закон, усиливающий ответственность по сравнению с действовавшим на время совершения противоправных действий, не может иметь обратной силы (п.1 ст.54 Конституции Российской Федерации ).

Однако, если противоправные действия (бездействие) ответчика, причиняющие истцу нравственные или физические страдания, начались до вступления в силу закона, устанавливающего ответственность за причинение морального вреда, и продолжаются после введения этого закона в действие, то моральный вред в указанном случае подлежит компенсации.

На требования о компенсации морального вреда исковая давность не распространяется, поскольку они вытекают из нарушения личных неимущественных прав и других нематериальных благ.