Вопрос соответствия нормативов на «выполнение госгарантий» и нормативов на «выполнение образовательных программ»

Субвенции, сформированные субъектами Российской Федерации, как правило, рассчитываются по типам программ с учетом особенностей контингентов детей на основе подушевых нормативов (в соответствии с нормами Федерального закона «Об образовании в РФ»), утвержденных законами (или подзаконными актами субъекта РФ). Муниципалитет, получив субвенцию на «госгарантию», не использует нормативы (региональные), а устанавливает свои - на «выполнение образовательных программ» и заключает соглашения с учреждениями по «цене услуги», совершенно произвольно установленной и не соответствующей «цене госгарантий». То есть на муниципальном уровне при формировании задания нормативы, установленные субъектом Российской Федерации, не используются (законодательно не требуются).

С введением финансового обеспечения заданий учреждениям/организациям (в соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ), подушевые нормативы участвуют только в формировании субвенций и носят характер инструмента «межбюджетных отношений» (участвуют в определении объема субвенции, направляемой на уровень муниципалитета). Финансирование учреждения (финансовое обеспечение образовательных программ), в нарушение Федерального закона «Об образовании в РФ», осуществляется не на подушевой основе, а только с учетом» нормативов, установленных на уровне региона. В результате нарушается целевой характер средств, направленных в муниципалитет, так как «цена госгарантий» для учреждений теперь может быть разной и не соответствовать той, которая была субъектом установлена. Муниципалитет, пользуясь законодательством о разграничении бюджетных полномочий, осуществляет перераспределение средств в пользу школ с малой наполняемостью, изменяя величины нормативов «на выполнение программ», либо просто заключая соглашения с учреждениями без учета стоимости услуги.

Таким образом, снижается управляемость системой образования регионального уровня, блокируются усилия по оптимизации сети. Происходит полный отказ от подушевых нормативов (нарушение Федерального закона «Об образовании в РФ»), так как при формировании задания норматив, как стоимость услуги, использовать необязательно. Либо норматив сводится на нет многочисленными «поправочными коэффициентами», так как практически финансирование осуществляется по «индивидуальным» нормативам. Муниципалитет самостоятельно распоряжается практически «чужими деньгами», нарушая порядок расчета и самостоятельно определяя объемы средств, нормированных на «выполнение госгарантий».

Причина видится в отсутствии законодательно установленной связи между терминами «средства на выполнение госгарантий» и «средства на выполнение образовательных программ», что позволяет муниципальному уровню произвольно устанавливать «цену, стоимость, величину» услуги. То есть нарушается целевой характер средств субъекта РФ, снижается эффективность их использования.

3. Проблема возможности уменьшения объема обязательств регионального бюджета перед муниципальным бюджетом при определении размера субвенции в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год в связи с:

- предоставленным для субъекта РФ Бюджетным кодексом РФ правом создавать 5% резерв в субвенции, который распределяется между муниципалитетами после сбора статистических форм РИК от муниципалитетов;

- распространенной в субъектах РФ практикой сокращения объема средств муниципального бюджета с 1 октября (на 5-10%) путем уменьшения согласованного объема бюджетных ассигнований муниципалитетам, определенного ранее по усредненному нормативу.

4. Проблема отсутствия системного мониторинга на региональном и федеральном (в разрезе субъектов Российской Федерации) уровнях кредиторской задолженности муниципальных образовательных и иных бюджетных организаций, возникающей в том числе по причинам:

- несовершенства порядка учета изменений контингента обучающихся на новый учебный год при формировании муниципального бюджета;

- финансовой необеспеченности реализации в муниципальных образовательных организациях утвержденных санитарно-эпидемиологических норм и принимаемых планов мер по обеспечению безопасности образовательных организаций, утверждаемых на уровне субъектов РФ.

Решение вышеуказанных вопросов будет способствовать реализации норм, зафиксированных в Основных направлениях бюджетной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 2593-р), а также в Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

О некоторых подходах к формированию проекта

федерального бюджета на 2017 год и плановый период

Годов

(материал подготовлен на основе предварительных итогов

консультаций и проводимого обсуждения этой темы в рамках Правительства Российской Федерации)

Обращаем внимание руководителей региональных организаций Профсоюза на то, что начатый весной текущего года бюджетный процесс по формированию федерального бюджета на 2017 и плановый период 2018-2019 годов и наработанные по этому вопросу федеральными министерствами и ведомствами материалы нашли отражение в совместной деятельности социальных партнеров в рамках Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений пока только при рассмотрении сценарных условий, основных социальных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов.

Другие важные материалы, такие как проекты основных направлений бюджетной политики, налоговой политики, таможенно-тарифной политики и единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящую трехлетку, не были, как обычно, вынесены на обсуждение в рабочей группе и на заседание РТК в летний период 2016 года.

Таким образом, дальнейшая работа по формированию проекта федерального бюджета на 2017 и последующие 2018–2019 годы осуществлялась и продолжается путем проводимых консультаций и переговоров в рамках бюджетной комиссии с участием представителей федеральных министерств и ведомств, обоих палат Федерального Собрания Российской Федерации и в рамках Правительства Российской Федерации.

Поэтому о ходе подготовки предложений к проекту федерального бюджета на 2017–2019 годы, об основных подходах и принципах формирования этого документа в настоящее время можно судить преимущественно по материалам заседаний Правительства Российской Федерации, состоявшихся форумов, а также другим материалам, в том числе интервью руководителей государства, министров экономического блока
в Правительстве РФ, размещаемых в основном на портале Правительства Российской Федерации.

Судя по информации, размещенной на портале Правительства РФ,
7 июля 2016 года состоялось заседание Правительства РФ с повесткой
«О предельных объемах финансирования государственных программ и других направлений деятельности на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Председателем Правительства РФ Д.А.Медведевым подтверждено, что, несмотря на то, что есть разные прогнозы параметров развития социально-экономического развития России, есть общее понимание в том, что при формировании федерального бюджета нужно исходить из весьма консервативного, жесткого сценария. Это связано с ценами на нефть, на другие сырьевые товары, и конечно, сохраняющимися санкционными ограничениями.

Д.А.Медведев также подтвердил, что проект федерального бюджета на 2017 и плановый период 2018 и 2019 годы будет обсужден на заседании Правительства РФ ориентировочно в середине октября и затем к 1 ноября 2016 года он будет представлен в Государственную Думу.

Это решение, видимо, было принято с учетом проявленной депутатами Госдумы VI созыва инициативы в виде предложения отсрочить внесение
в Госдуму проекта бюджета на 2017 и плановый период 2018 и 2019 годов, предусмотрев его внесение в Госдуму не позднее 1 ноября 2016 года (по Бюджетному кодексу РФ, как известно, – не позднее 1 октября 2016 года). Заявленная цель этого решения – оптимальное выстраивание бюджетного процесса и создание условий для эффективной работы депутатов уже Госдумы VII созыва над проектами федерального бюджета на 2017-2019 годы, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных бюджетных законов.

Такое решение, как было заявлено, также позволит депутатам Госдумы нового созыва обсудить проекты основных направлений бюджетной политики, налоговой политики, таможенно-тарифной политики и единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период и предоставляет возможность Правительству учесть рекомендации Госдумы по этим документам в проекте федерального бюджета на 2017-2019 годы.

Более предметно можно судить о содержании и характере обсуждения и высказываемых предложений по заявленной теме на заседании Правительства 7 июля т.г. по информации, размещенной на том же портале, о выступлении Министра финансов РФ А.Силуанова на брифинге, состоявшемся по итогам заседания Правительства.

По заявлению А.Силуанова, на заседании Правительства РФ были приняты за основу предложения Минфина России для проведения последующих консультаций с ключевыми федеральными министерствами и ведомствами по рассмотрению бюджетов ведомств и оказанию им поддержки со стороны Минфина в изыскании неэффективных расходов.

А.Силуанов подчеркнул, что цель бюджетной политики на ближайшие 3 года – снизить накопившуюся несбалансированность в связи с тем, что снижаются доходы в номинальном выражении.

Бюджет на предстоящие 3 года направлен на создание условий для мобилизации внутренних источников доходов, в первую очередь, за счет привлечения частных инвестиций и создания стабильных макроэкономических условий. Если не принять меры по консолидации бюджета, то Россия может столкнуться с ростом несбалансированности бюджета. А это – вопрос макроэкономических рисков. Бюджет на предстоящую трехлетку направлен на то, чтобы обеспечить устойчивость экономики.

По предложению Министра финансов РФ, незащищенные статьи расходов федерального бюджета на 2017 год (т.е. ряд непервоочередных расходов) будут сокращены на 5%, чтобы обеспечить по минимуму расходы бюджета на уровне выполнения текущего 2016 года (эти средства будут консолидированы). Непервоочередные расходы, с точки зрения А.Силуанова, составляют около 1/3 всех бюджетных расходов – это не заработная плата, не социальные выплаты, не пенсия, не пособия, а ряд государственных программ и ФЦП. Федеральные министерства и ведомства сами определят статьи, которые будут сокращены в большей или меньшей степени с учетом их приоритетов. Минфин имеет представление по отраслям о том, где расходы менее эффективны и подготовил ряд предложений по этому вопросу.

По заявлению А.Силуанова, первоочередные социальные обязательства будут выполняться в полном объеме.

Сэкономленные средства пойдут на индексацию пенсий и социальных платежей в 2017 году, по уровню инфляции 2016 года, т.е. на социальные расходы.

На 2016 год расходы бюджета были сокращены на 10%, объем расходов бюджета в 2017, 2018 и 2019 годах будет такой же, как в 2016 году,
т.е. предлагается продлить решение, принятое по бюджету текущего года,
в частности, использовать практику доведения лимитов расходных обязательств в объеме, уменьшенном на 10%.

Правительство и Минфин будут заниматься выявлением неэффективных бюджетных трат и оптимизацией в условиях сохранения номинала уровня расходов по оценке текущего года и с учетом дополнительных обязательств
в связи с индексацией социальных обязательств.

Это означает, что расходы бюджета в каждый из годов в течение следующей трехлетки предлагается зафиксировать на уровне 15785 трлн. рублей (то есть расходов федерального бюджета в 2016 году). Возможность изменения объемов бюджетных ассигнований на те или иные статьи расходов федерального бюджета предполагается преимущественно за счет перераспределения средств между ними.

Заявлено, что не будут начаты новые проекты, стройки, объекты. Предлагается не включать в проект бюджета новые проекты. Деньги будут выделены на завершение старых программ и старых решений.

По сообщению Министра финансов РФ, дефицит бюджета в 2016 году составит 3,3% ВВП. Доходная база в 2016–2017 годах формируется под давлением резкого снижения нефтегазовых доходов, дефицит федерального бюджета в первом полугодии текущего года составил 4,3%, то есть выше, чем предполагается в целом по 2016 году, поэтому вопрос об увеличении расходов или принятии решений по доиндексации пенсии на заседании Правительства РФ 7 июля не рассматривался. Хотя в 2016 году пенсии были проиндексированы на 4% в феврале, несмотря на то что инфляция в 2015 году составила 12,9%.

Доходы за первое полугодие сократились чуть менее чем на 12%.
В первую очередь, существенно, примерно на треть, сократились доходы от нефтегазового сектора.

Минфин сохраняет планы по снижению дефицита бюджета в 2017-2019 гг. на 1 процентный пункт в год. Предполагаемый дефицит федерального бюджета по годам: 2017 – 3,2%, 2018 – 2,2%, 2019 – 1,2%.

При сокращении объема дефицита в течение трехлетки ежегодно на 1 процентный пункт планируется выйти к уровню 2020 года с минимальным объемом дефицита бюджета и сокращением нефтегазового дефицита бюджета в 2 раза, который в настоящее время составляет 9,1% ВВП. Безопасным уровнем нефтегазового дефицита Минфин считает его уровень
в 4,5-4,6% ВВП на случай изменения макроэкономической ситуации.

Минфин заложит в проект бюджета на 2017–2019 годы цену на нефть 40 долларов за баррель.

Силуанов сообщил, что в 2017 году доходы бюджета по прогнозу будут ниже, чем в 2016 году. В связи с этим, Минфин предложил зафиксировать на 3 предстоящих года выплату дивидентов госкомпаниям, акции которых находятся в федеральной собственности, на уровне 50% от прибыли.

В 2016 году в законе о федеральном бюджете запланирован объем внутренних заимствований в сумме 802 млрд. рублей, а объем чистых заимствований (займы минус погашения) на внутреннем рынке ожидается на уровне 300 млрд. рублей.

Минфин в 2017 году видит возможности для наращивания объема заимствований на внутреннем рынке и ждет роста доли иностранных инвесторов в ОФЗ. Спрос инвесторов на ценные бумаги превышает предложения примерно в 3 раза. Планируется привлечь новых инвесторов в суверенные российские облигации.

Для выполнения обязательств, в том числе социальных, задействованы резервы и активно используются заимствования на рынке.

Общий объем заимствований Российской Федерации в 2017 году вырастет в 4 раза. Будет задействован целый ряд новых инструментов заимствований, интересных для инвесторов, в том числе иностранных.

Силуанов заявил, что если продолжать тратить резервные фонды в тех же объемах, что и в предыдущие годы, то они быстро исчерпаются. Этого нельзя допустить, как нельзя допустить и замену трат резервных фондов заимствованиями.

Министр финансов пояснил, что резкий рост объема чистых заимствований является большой нагрузкой на рынок, поскольку деньги банков, деньги финансовых компаний, которые сегодня используются для кредитования, для вложения в экономику, будут перераспределяться через бюджет, будут вкладываться в эти долговые бумаги.

Справочно: внутренний государственный долг в бумагах (за вычетом госгарантий) – 5,6 трлн. руб.

Увеличение объема заимствований влияет на ставки, на доступность кредитов. По выражению Силуанова, мы не можем допустить роста стоимости кредитов. Поэтому ключевой задачей в ближайшие 3 года является постепенное снижение дефицита бюджета.

По заявлению заместителя Министра финансов России Т.Нестеренко, прозвучавшему на молодежном форуме «Территория смыслов» на Клязьме во Владимирской области 30 июля 2016 года, отсутствие реформ в российской экономике может привести к трате резервов к концу 2017 года и экономическим проблемам. «Если ничего не менять, то к концу следующего года у нас не будет ни резервов, ни возможности выплатить зарплаты, у нас будут серьезные экономические проблемы. Бюджетная сфера — наш главный внутренний вызов. В России необходимо всеми возможными путями увеличивать трудоспособный возраст населения, эффективность труда, а также повышать экономическую активность и мобильность граждан».

«Наша экономика в таком масштабе, в каком есть сейчас, не отвечает тем нашим обязательствам, которые мы набрали и которые мы обязаны исполнять».

Обращаем внимание руководителей региональных организаций Профсоюза на то, что, по данным Информационного агентства «Финмаркет», Резервный фонд России вырос в июле 2016 года на 104,2 млрд. руб., а Фонд национального благосостояния – на 166,6 млрд. руб. и соответственно составили на 1 августа 2016 года: РФ – 2 трлн. 560,28 млрд. руб., а ФНБ – 4,842 трлн. руб.

29 июля 2016 года Председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев провел совещания, на которых были обсуждены расходы федерального бюджета в сферах образования, здравоохранения, культуры и социального развития, включая расходы на индексацию социальных выплат, а также в части сбалансированности бюджетов субъектов РФ. В совещания приняли участие заместители Председателя Правительства РФ Д.Н.Козак, О.Ю.Голодец, помощник Президента РФ И.Е.Левитин, министры финансов, образования и науки, здравоохранения, труда и социальной защиты.

По результатам обсуждения вопросов формирования бюджетных ассигнований по государственными программам «Развитие образования» и «Развитие науки и технологий» у Председателя Правительства Д.А.Медведева 31.07.2016 г. в прессе появилась информация о некоторых предложениях по оптимизации бюджетных расходов на образование и науку, резкому сокращению кадров в этих сферах с изложением позиции Минобрнауки России о последствиях применения этих предложений для дальнейшего развития образования и науки, соблюдения социально-трудовых прав и гарантий педагогических и научных кадров, студентов.

Министерство образования и науки РФ 01.08.2016 г. сделало заявление, опровергающее факты готовящегося массового увольнения педагогических и научных кадров, резкого снижения объемов финансирования перечисленных государственных программ, а также бюджетных мест в вузах и т. д.

В заявлении также содержится уточнение позиции Минобрнауки России по приведенной в прессе информации. В частности заявлено, что Минобрнауки считает своей приоритетной задачей увеличение объема бюджетных средств, выделяемых для финансирования науки, и количества сотрудников университетов и НИИ, занимающих научные ставки. За три года среднемесячная зарплата тех ученых, которые заняты исследованиями и разработками, выросла более чем на треть. В целом зарплаты в научной сфере с 2012 года выросли на 21,5 %, а общее число ученых увеличилось в 2014 году впервые за 25 лет. Кроме того, в Минобрнауки России заявили, что количество бюджетных мест гарантируется Федеральным законом
«Об образовании в Российской Федерации» и не может подвергаться сокращению. Минобрнауки также отметило, что прирост бюджетных расходов на выплату стипендий в 2017 году составит более 1,3 млрд. руб.

Учитывая остроту ситуации, дальнейшее обсуждение разногласий между Минфином и Минобрнауки России, другими министерствами социальной сферы по вопросам проекта федерального бюджета на 2017 и последующие два года, Председатель Правительства РФ Д.А.Медведев предложил проводить федеральным министерствам и ведомствам с Минфином России в дальнейшем самостоятельно.

Обращаем внимание руководителей региональных и межрегиональных организаций Профсоюза на то, что, по информации, размещенной на портале Правительства России, при обсуждении расходов, касающихся сбалансированности бюджетов субъектов РФ в 2017 – 2019 годах 29.07.2016г. Председателем Правительства РФ Д.А.Медведевым было заявлено, что расходы на сбалансированность бюджетов субъектов РФ — это довольно значимая часть расходной части федерального бюджета и в нынешних условиях — важный источник доходов для регионов. По основным направлениям межбюджетных отношений (по социальному развитию, здравоохранения, образованию, сельскому хозяйству, дорожным вопросам) федеральный центр и дальше будет оказывать регионам необходимое содействие.

Вместе с тем, по мнению Д.А.Медведева, система межбюджетных отношений в идеале должна обеспечивать справедливые и равные возможности для реализации основных социально-экономических программ, которые в регионах реализуются, одновременно – стимулировать экономическое развитие регионов. Регионы должны стремиться к сбалансированности, к самодостаточности своих бюджетов, учиться зарабатывать необходимые средства, проводить ответственную и рациональную финансовую политику.

По заявлению Д.А.Медведева, у Минфина России имеются предложения по совершенствованию форм и порядку применения этих форм поддержки регионов, в частности, по укрупнению или консолидации отдельных субсидий в рамках госпрограмм, замене отдельных, так называемых иных межбюджетных трансфертов на субсидии и т. д.

С п р а в о ч н о:

Как известно, в бюджетном законодательстве предусмотрены четыре формы поддержки регионов: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность региональных бюджетов; субсидии, то есть целевые средства на реализацию приоритетных региональных полномочий; субвенции — целевые средства на реализацию делегированных федеральных полномочий; иные межбюджетные трансферты, которые используются для определенных целей и в ряде случаев.

В 2016 году в рамках межбюджетных отношений администрируются 95 субсидий.

Обращаем внимание руководителей региональных и межрегиональных организаций Профсоюза на то, что рост государственного долга российских регионов в 2015 году несколько замедлился и составил 11%, в абсолютном выражении госдолг регионов составил, по данным Минфина России, 2,3 трлн. рублей или 36,5% к налоговым и неналоговым доходам, а в 14 субъектах РФ госдолг превысил 100% налоговых и неналоговых доходов. Дефицит бюджетов регионов, снившись в 2,6 раза, тем не менее составляет более 170 млрд. рублей, а суммарный дефицит местных бюджетов вырос за 2015 год до 63,3 млрд. рублей. Имеются серьезные проблемы во многих субъектах РФ с финансовым обеспечением выполнения социальных обязательств перед различными группами населения, в том числе по финансированию расходов на выплату заработной платы работникам образования и других бюджетных организаций, по реализации обязательств по выполнению федерального закона об увеличении размера МРОТ с июля 2016 года (справки размещены в августовских материалах).

В условиях формирования проекта федерального бюджета и проектов бюджетов других уровней на 2017-2019 годы Общероссийскому Профсоюзу образования, его региональным организациям, с учетом изменения сроков их формирования, предстоит сложная работа в оставшиеся до конца года месяцы по отстаиванию социально-экономических интересов работников и студентов во взаимодействии с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования на федеральном и региональном уровнях, вновь избранными депутатами Государственной Думы, депутатами Законодательных собраний в регионах.

Актуальные вопросы финансового обеспечения оплаты труда работников образовательных организаций