МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Основой сотрудничества государств в области охраны окружающей среды является международно-правовое регулирование. Защита биосферы предполагает два главных направления международной деятельности в сфере экологии – контроль и управление. Контроль состояния окружающей среды осуществляется в основном в виде глобального мониторинга, а управление подразумевает в основном экономические меры природоохранного регулирования.

Современное международное экологическое право (МЭП) является интенсивно развивающейся и формирующейся отраслью публичного международного права. Цель МЭП – служить юридическим инструментом в регулировании поведения человека через установление взаимных прав и обязанностей государств и других субъектов международных отношений в сфере охраны окружающей среды.

Принципы международного экологического права исходят из фундаментальных принципов международного права в целом:

- уважение государственного суверенитета;

- территориальная неприкосновенность и целостность государств;

- суверенное равенство государств;

- сотрудничество и мирное разрешение споров.

Из этих фундаментальных принципов исходят все договоры и конвенции по охране окружающей среды, особое значение они приобретают в условиях глобализации экологического кризиса.

Специальными принципами МЭП, как отдельной отрасли международного права, изложенными в Декларации ООН по окружающей среде и развитию (1992 г., Рио-де-Жанейро) являются следующие:

- защита окружающей среды на благо нынешнего и будущего поколений;

- недопустимость нанесения трансграничного ущерба, который вытекает из принципа уважения суверенитета государств;

- экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов (впервые был сформулирован в Стокгольмской декларации ООН по проблемам окружающей среды, 1972 г.);

- недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды (как в мирной, так и в военной областях использования атомной энергии);

- защита экосистем Мирового океана (наиболее полно отражен в Конвенции ООН по морскому праву);

- запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду в концентрированном виде (закреплен в одноименной Конвенции ООН 1977 г.);

- обеспечение экологической безопасности;

- контроль за соблюдением международных договоров по охране окружающей среды, предусматривающий создание системы глобального мониторинга;

- международно-правовая ответственность государств за ущерб окружающей среде.

Субъектами международных экологических отношений являются в первую очередь государства, наряду с ними субъектами могут быть нации и народы, борющиеся за свою независимость, международные правительственные и неправительственные организации.

Объектом МЭП является вся планетная среда Земли, включающая Мировой океан, атмосферный воздух, околоземное космическое пространство, отдельных представителей флоры и фауны, уникальные природные комплексы, генофонд Земли. Объекты МЭП подразделяют на национальные и международные природные ресурсы. Национальные природные ресурсы находятся, прежде всего, под юрисдикцией государств, на территории которых они существуют, их правовой режим определяется внутренним правом каждой страны, но в нем всегда есть доля участия норм МЭП. Международные природные ресурсы находятся за пределами действия национальной юрисдикции или в процессе своего естественного развития оказываются на территории различных государств. Международные природные ресурсы подразделяют на универсальные и многонациональные. Универсальные природные ресурсы находятся в общем пользовании всех государств, к ним относятся Мировой океан за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств, космическое пространство и небесные тела, Антарктида, морское дно за пределами национальной юрисдикции. Многонациональные или разделяемые природные ресурсы принадлежат или используются двумя и более странами.

МЭП имеет также свои специфические особенности по методам правового регулирования и источникам права.

Источники МЭП подразделяют на две категории:

- основные источники, являющиеся носителями действующих правовых принципов и норм и образующие право в смысле этого слова («твердое» право);

- вспомогательные источники, содержащие необязательные, рекомендательные правила, оказывающие влияние на международные отношения своим авторитетом.

К первой категории источников относятся международные конвенции (договоры, соглашения), признанные государствами в качестве обязательных правовых норм; резолюции международных организаций (прежде всего ООН), имеющие обязательную силу для членов этих организаций; международные обычаи, с общими принципами которых согласны все участники международных экологических отношений.

Главную роль среди основных источников МЭП играют конвенции. Их список в настоящее время насчитывает более тысячи. Тексты конвенций содержатся в Международном центре по праву окружающей среды (г. Бонн), находящемуся под эгидой Международного Совета по праву окружающей среды, Международного Союза по охране природы (МСОП), Всемирного фонда дикой природы, Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Среди договоров, как источников МЭП, выделяют договоры политического содержания, в которых проблемы экологии переплетаются с другими, и международные договоры экологического содержания, целиком посвященные охране окружающей среды. В зависимости от числа участников международных соглашений различают многосторонние и двусторонние международные договоры. Кроме того, международные договоры по охране окружающей среды могут быть межгосударственными и смешанными (с участием международных организаций), межправительственными и межведомственными, глобальными, региональными и иными.

Основной целью международных договоров и конвенций является обеспечение экологической безопасности. Под экологической безопасностью понимают устойчивое состояние окружающей среды, имеющее глобальный характер. Это понятие постепенно становится одним из самых значимых слагаемых системы международной безопасности в целом. Из всего комплекса вопросов охраны окружающей среды принципы экологической безопасности выделяют главное – недопустимость экологических кризисов как условие выживаемости человечества.

К рекомендательным актам в сфере МЭП относятся такие вспомогательные документы как различные декларации, стратегии, решения и резолюции различных мировых форумов, международных конференций и иные формы выражения заботы человечества о сохранности природы Земли. Примером могут служить такие известные документы как Стокгольмская декларация ООН по проблемам окружающей среды (1972 г.), Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.) и пр. Эти документы имеют огромный международный авторитет и являются своего рода нормативным резервом для формирования источников МЭП.

Международная эколого-правовая ответственность носит преимущественно политический и экономический характер. Существуют два вида международно-правовой ответственности государств: политическая и материальная. Наиболее распространенная форма ответственности – компенсация за причиненный ущерб. В МЭП не применяются такие категории как уголовная и административная ответственность, нет перечня юридических санкций.

Международные экологические правонарушения имеют разнообразные формы проявления, наиболее распространены среди них противоправное присвоение природных ресурсов и невыполнение экологических требований и принципов. Юридические последствия нарушения норм МЭП также разнообразны, они включают обязанность нарушителя возместить ущерб; применение потерпевшим государством в отношении правонарушителя допустимого по международному праву ограничения; оказание потерпевшему государству помощи; предпринятие международной организацией определенных действий, невыгодных для государства-нарушителя.

По некоторым направлениям МЭП вопрос об ответственности нарушителя хорошо разработан и регламентируется довольно подробно. Например, при загрязнении морей и океанов нефтью вследствие аварии танкеров, при радиоактивном загрязнении окружающей среды или её угрозе.

В соответствии с принципами международного права государство-нарушитель должно добровольно возместить ущерб и выполнить все обязательства по восстановлению природных объектов и ресурсов. Если этого не происходит, вопрос переходит в категорию международного спора и решается в установленном порядке. Международно-правовая ответственность в сфере экологии может наступить в следующих случаях:

- в силу нарушения норм международного экологического права;

- при нарушении обязательств по договору;

- за вредные последствия правомерной деятельности (например, возникшие при эксплуатации космических спутников и станций).

Существуют два вида международно-правовой ответственности государств – политическая и материальная. Наиболее распространенными формами политической ответственности являются санкции сатисфакции и ресторации. Санкции рассматриваются как принудительные меры к государству-нарушителю, они могут носить военный и мирный характер и применяются только в случае совершения тяжкого международного преступления. Сатисфакция выражается в принесении извинений или наказании государством виновных. Ресторация – это восстановление государством-нарушителем прежнего состояния какого-либо материального или природного объекта (например, восстановление качества воды, загрязненной по его вине), в связи с чем нарушитель испытывает неблагоприятные последствия политического и материального характера.

Материальная ответственность наступает в случае нарушения государством своих международных обязательств, если нарушение связано с причинением материального ущерба. Материальная ответственность может выражаться в форме репараций и реституций. Репарация – это возмещение ущерба в денежном выражении, а реституция – возврат в натуре неправомерно изъятых, поврежденных или уничтоженных материальных или природных объектов.

Порядок разрешения международных экологических споров обычно предусматривается в соответствующих договорах, конвенциях, соглашениях. Основные способы разрешения международных споров заключаются в переговорах, взаимных шагах по примирению, обращениях в арбитражный суд или международные судебные учреждения, включая Международный суд ООН. В настоящее время возникла необходимость в создании судебных учреждений, решающих экологические споры. В 1993 г. в составе Международного суда ООН была учреждена Экологическая палата (г. Гаага, Нидерланды), в которую входят семь регулярных судей. В 1994 г. был учрежден Международный суд экологического арбитража и примирения (Международный экологический суд), действующий в качестве неправительственной организации. В него вошли 29 юристов из 24 стран мира. Существуют и другие судебные учреждения по экологическим спорам, например, Международный трибунал по Конвенции ООН по морскому праву. Однако четкого механизма определения международной экологической ответственности и привлечения к ней все ещё нет.

Объединить природоохранную деятельность всех заинтересованных государств и субъектов, независимо от их политических позиций, вычленяя экологические проблемы из всей совокупности мировых проблем, помогают международные экологические организации. Наиболее значимые из этих организаций:

- специализированные учреждения и органы ООН;

- межправительственные учреждения;

- международные общественные (неправительственные) организации;

- региональные и субрегиональные органы.

Приведем краткую характеристику деятельности экологических организаций, входящих в систему ООН. Важнейшими из них являются:

- ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде). Создана в 1972 г., её возглавляет Совет управляющих из представителей 58 стран. Основные задачи – содействие международному сотрудничеству в области окружающей среды; координация и общее руководство программами в области окружающей среды, выполняемых учреждениями ООН; постоянное наблюдение за влиянием национальной и международной политики и природоохранных мер для развивающихся стран; подготовка обзоров состояния окружающей среды и определение путей международного сотрудничества и др. При поддержке ЮНЕП разработаны и приняты основные конвенции об охране окружающей среды от загрязнения и сохранении видов диких животных.

- ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры). Образована в 1945 г., штаб-квартира находится в Париже. Поддерживает научные инициативы в области изучения и охраны окружающей среды и общественные природоохранные движения. Курирует научную программу «Человек и биосфера» (МАБ), принятую в 1970 г., в выполнении которой принимает участие около 100 стран.

- ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация). Образована в 1945 г., занимается вопросами продовольственных ресурсов и развития сельского хозяйства в целях улучшения условий жизни населения Земли. Занимается охраной и рациональным использованием земель, водных ресурсов, лесов, животного мира суши, биоресурсов морей и океанов. Участвует в осуществлении более 100 природоохранных программ на различных уровнях.

- ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Создана в 1956 г., главная цель – забота о здоровье людей, что всегда связано с охраной и качеством окружающей среды. Проводит сбор и распространение экологической информации, связанной с охраной здоровья людей, участвует в исследовательской работе, оказывает техническую помощь, осуществляет международный контроль загрязнения окружающей среды.

- ВМО (Всемирная метеорологическая организация). Учреждена в 1947 г., её природоохранные функции связаны прежде всего с проведением глобального мониторинга окружающей среды. Проводит мероприятия по оценке загрязнения атмосферы, трансграничного переноса загрязняющих веществ, их глобального распространения в приземных слоях атмосферы, изучает воздействие на озоновый слой Земли.

Не является учреждением ООН, но осуществляет свою деятельность по Соглашению о связи с ООН Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Основано в 1957 г., в соответствии со своими полномочиями ведет исследования по использованию атомной энергии, разрабатывает меры по технике безопасности при использовании ядерного топлива и занимается защитой окружающей среды от опасности радиоактивного заражения.

Кроме организаций, входящих в систему ООН, в мире активно действуют неправительственные экологические организации, их число постоянно растет и уже превышает 500. Однако главную роль среди них играет небольшое число специализированных организаций, имеющих прочный авторитет и высокую активность. К их числу относятся Международный союз охраны природы (МСОП), Всемирный фонд охраны дикой живой природы, Зеленый мир (Гринпис) и некоторые другие.

МСОП создан в 1948 г., штаб-квартира находится в Женеве. Задачами Союза стали содействие сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны окружающей среды и сохранения природных ресурсов. Союз объединяет 800 членов из 125 стран мира. МСОП активно участвовал в разработке международных норм и правил по сохранению биоразнообразия и управлению различными компонентами природных ресурсов, им подготовлены проекты многих действующих конвенций, в том числе Проект Международной хартии по окружающей среде и развитию и комментарии к нему. Совместно с ЮНЕП и Всемирным фондом охраны дикой живой природы Союз разработал Всемирную стратегию по охране природы (1980 г.) и Стратегию по поддержке жизненного уровня на должном уровне (1991 г.).

Деятельность Всемирного фонда охраны дикой живой природы, созданного в 1961 г., заключается в основном в оказании финансовой поддержки природоохранным мероприятиям и проектам в разных странах мира.

Международное экологическое движение «Гринпис» является одной из богатейших природоохранных организаций мира. Например, проводимая им кампания «Спасите китов!» приносила дохода в год до 100 млн долларов США, став одним из основных источников средств для организации. На полученные деньги Гринпис проводит множество экологических акций в разных уголках мира. Российское отделение Гринпис провело основную работу по включению природных объектов России в Список памятников Всемирного природного наследия.

Вопросы для самопроверки

1. Дайте общую характеристику международного экологического права.

2. Каковы основные принципы международного взаимодействия в области охраны окружающей среды.

3. Перечислите важнейшие источники международного экологического права.

4. В чем заключается международная эколого-правовая ответственность?

5. Приведите примеры международных экологических организаций. Какова их роль в сфере охраны окружающей среды?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В предлагаемом вниманию читателей учебном пособии обобщены основные характеристики и нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, управления экологической сферой со стороны государства и органов местного самоуправления. Данный материал характеризует экономико-правовой механизм в сфере природопользования, эколого-правовую ответственность, правовой режим использования и охраны отдельных природных ресурсов, основы международно-правовой охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 73 Федерального закона «Об охране окружающей среды» руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, должны подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Одним из основных составляющих такой подготовки является знание правовых основ охраны окружающей среды. Представленный материал поможет ориентироваться в нормативно-правовых актах, изданных по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Представленное пособие поможет бакалаврам-экологам изучить предмет, систему, нормы и источники экологического права, освоить основы правового регулирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и правоприменительную практику, приобрести навыки поиска, выбора и анализа нормативных правовых актов, норм права и анализа возникающих правоотношений. Для более эффективного и углубленного освоения учебного материала, представленного в пособии, при подготовке студентам необходимо знание структуры и содержания всех нормативно-правовых актов, на которых ссылаются авторы пособия.