Особенности федеративного устройства России

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является принцип федерализма, в соответствии с которым Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 1, Конституции Российской Федерации). Основными принципами федеративного устройства России являются:

- государственная целостность;

- единство системы государственной власти;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее, впервые Россия была официально (юридически) провозглашена федеративным государством в Конституции РСФСР 1918 года. Все последующие конституции, включая действующую, исходили из тех же принципов. Но если в советский период истории России ее федерализм был скорее мнимым, то Конституция Российской Федерации 1993 года установила определенные гарантии конституционно-правового статуса субъектов Федерации.

Таким образом, федеративную природу Россия приобрела не «снизу», как образовались многие федерации в мире путем объединения нескольких государств в одно, а «сверху». Т.е. Конституция Российской Федерации связывает конституционно-правовой статус и полномочия Российской Федерации, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Тем самым Россия является не договорной, а конституционной федерацией.

Конституция Российской Федерации не предусматривает право субъектов Федерации на сецессию – выход из состава Федерации. Напротив, принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации является одной из основ ее конституционного строя (статья 4, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Россия является симметричной федерацией, т.е. состоящей из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации так же между собой равноправны. При этом не должно смущать наличие такого вида субъектов Федерации, как республика. Правда, об особом статусе республик в составе Российской Федерации дает повод задуматься сама Конституция, которая даже называет республику государством (статья 5, часть 2).

Однако использование в Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Все субъекты Российской Федерации перечисляются непосредственно в Конституции Российской Федерации, ее статье 65. На момент принятия Конституции 1993 года Российская Федерация состояла из 89 субъектов Федерации. Однако первое десятилетие XXI века охарактеризовалось целенаправленным процессом объединения (укрупнения) некоторых субъектов Федерации.

Так, в 2005 году два субъекта Российской Федерации – Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в один субъект – Пермский край. В 2007 году Красноярский край и входившие в его состав Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа слились в единый субъект Федерации – Красноярский край. В том же году Камчатская область вместе с Корякским автономным округом образовали Камчатский край. И уже в 2008 году прекратил свое существование Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (объединился с Иркутской областью), а Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ образовали новый субъект Федерации – Забайкальский край.

Таким образом, в настоящее время Российская Федерация состоит из 83 субъектов – 21 республики, 9 краев, 46 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 4 автономных округов. Республики, автономная область и автономные округа образованы по национальному признаку, иные субъекты Российской Федерации (края, области и города федерального значения) – по территориальному признаку.

Тем самым есть все основания причислять Россию к национально-территориальным федерациям.

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Границы между субъектами Российской Федерации так же могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (так, в 2012 году территория города федерального значения Москвы увеличилась примерно в 2,4 раза за счет территории другого субъекта Российской Федерации – Московской области).

Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Между тем республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития; гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Все субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство. В республиках среди региональных правовых актов высшей юридической силой обладает конституция соответствующей республики. В иных субъектах Российской Федерации – устав (например, Устав Новгородской области, Устав города Москвы и т.д.).

Субъекты Российской Федерации могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты только по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. По предметам же исключительного ведения самой Российской Федерации принимаются федеральные правовые акты, а региональные акты приниматься не могут.

Все эти предметы ведения указываются непосредственно в Конституции Российской Федерации. Так, в ее статье 71 дается исчерпывающий перечь предметов ведения Российской Федерации. К ним относятся, к примеру, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; государственные награды и почетные звания Российской Федерации и некоторые другие.

Таким образом, перечисленные выше вопросы могут регулироваться только федеральным законодательством. Субъекты Российской Федерации не вправе принимать свои акты по данным вопросам.

Полный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации дается в статье 72 Конституции: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и т.д.

Указанные вопросы могут регулироваться как федеральным, так и региональным законодательством. При этом, однако, федеральные акты имеют приоритет перед актами субъектов Федерации.

Наконец, предметами исключительного ведения субъектов Российской Федерации являются все те вопросы, которые не были названы в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, т.е. которые не относятся ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К таким вопросам можно отнести, например, управление государственной собственностью субъектов Федерации, формирование органов государственной власти субъектов Федерации, наименование субъектов Федерации и некоторые другие.

По этим вопросам субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А из статьи 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации вытекает, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации не могут устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Субъекты Федерации также не могут иметь своей денежной единицы. Статья 75 Конституции Российской Федерации определяет, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль; денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации; введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Один из субъектов Российской Федерации имеет двойственный статус, поскольку является еще и столицей государства. Речь, конечно же, идет о Москве. Будучи наряду с Санкт-Петербургом городом федерального значения, Москва является местом нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, иных субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Статус столицы устанавливается федеральным законом (до настоящего времени таким законом остается принятый еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»).

Следует, однако, отметить, что размещение на своей территории федеральных органов государственной власти с недавнего времени уже не является прерогативой только лишь Москвы. С 21 мая 2008 года местом постоянного пребывания одного из высших органов государственной власти – Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург. В настоящее время активно идут дискуссии о возможном переезде в Санкт-Петербург и двух других высших судов – Верховного и Высшего Арбитражного.