Метод административного права

Вопрос о методах, с помощью которых право как совокупность юридических норм регулирует общественные отношения, имеет принципиальное значение для понимания социального и государственно-правового назначения всей правовой системы, ее самостоятельных отраслей и механизма правового регулирования. И, если предмет правовой отрасли позволяет определить объект регулирования, т.е. определенную группу общественных отношений, остается не ясным, каким образом осуществляется их регулирование.

К тому же в настоящее время сформировалось много отраслей права, предмет которых не всегда может быть определен с необходимой четкостью. В результате существуют сопредельные отрасли права, что нередко приводит к их совпадению в основных проявлениях, т.е. по предмету правового регулирования.

Так, имущественные отношения обнаруживаются не только в рамках предмета гражданского права, но и в предмете административного права. Близки общественные отношения, регулируемые административным, финансовым, предпринимательским, экологическим правом. В подобной ситуации обращение к предмету регулирования не всегда оказывается достаточным для того, чтобы провести четкую грань между отраслями, составляющими российскую правовую систему.

В силу этого возникает потребность в усилении критериев, используемых при разграничении правовых отраслей. Достигается это путем добавления к предмету данной отрасли права (если, конечно, он определен в бесспорном варианте) еще одной общеправовой категории, а именно — метода правового регулирования. Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна, и это находит выражение, в частности, в утверждении отраслевого характера методов.

Соответственно выделяются, например, гражданско-правовой, финансово-правовой, земельно-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и т.п. методы правового регулирования. Это значит, что каждая отрасль права имеет помимо предмета и собственный метод. А они (эти средства) используются в качестве следующих юридических возможностей правового регулирования: предписание, запрет, дозволение. Это и есть содержание правового воздействия на общественные отношения, характерное для каждой правовой отрасли.

Предписание — это возложение соответствующей правовой нормой прямой юридической обязанности совершить то или иное действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Норма права в подобных случаях указывает, как нужно поступить в определенных условиях (но не иначе). Например, общественные объединения для получения статуса юридического лица должны пройти государственную регистрацию; граждане, достигшие 14-летнего возраста, должны получить паспорт и т.п.

Запрет — это также предписание, но иного юридического содержания. Его смысл состоит в том, что соответствующая правовая норма возлагает на адресата прямую юридическую обязанность воздержаться от совершения определенных действий в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, исполнительным органам запрещено вмешиваться в оперативную деятель-кость предприятий; сотрудникам милиции запрещается использование оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и т.п.

Дозволение— это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных данной нормой, те или иные юридически значимые действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Например, правом обжалования действий исполнительных органов и должностных лиц граждане пользуются по своему усмотрению и т.п.

Конечно, каждая правовая отрасль использует названные методы с учетом особенностей своего предмета регулирования. Различие же между отраслями права можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного метода регулирования.

Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для гражданского права — дозволения и т.п. Тем не менее, дозволения можно обнаружить и в содержании уголовно-правовых норм, равно как предписания и запреты могут содержаться в нормах гражданского права. Например, ГК РФ не допускает использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции. В то же время он устанавливает, что нарушение права граждан заниматься предпринимательской деятельностью влечет недействительность правового акта, устанавливающего те или иные ограничения. Налицо прямое юридическое предписание об отмене акта.

Административное право практически использует все методы регулирующего воздействия на управленческие отношения. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия оказывает сущность исполнительной власти, реализуемой, на что уже неоднократно указывалось, в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов.

При этом главное заключается в том, что происходит процесс юридического опосредования особого рода общественных отношений, в рамках которых одна сторона выступает в роли управляющей, а другая — в роли управляемой.

Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников. В отличие, например, от гражданско-правовых сделок, в которых стороны находятся на одном правовом уровне, в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, волеизъявление субъекта исполнительной власти, выступающего от имени государства и выражающего не частноправовые, а публично-правовые интересы, не может быть равнозначно волеизъявлению управляемой стороны.

1. Для механизма административно-правового регулирования, действительно, наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания и запреты. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых общественных отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. И это понятно, так как обязательным участником такого рода отношений является официальный представитель государственной власти.

2. Административно-правовое регулирование предполагает не только властность, но и односторонность волеизъявлений одного из участников управленческого отношения. Такому волеизъявлению принадлежит решающее значение, так как оно исходит от полномочного исполнительного органа или должностного лица.

В соответствии с нормами административного права именно они наделяются компетенцией, в пределах которой полномочны в одностороннем порядке, принимать определенные юридически обязательные решения, «побуждающие или принуждающие» к определенному поведению адресатов, т.е. управляемых. При этом такого рода решения принимаются не по усмотрению органа (должностного лица), а в силу правовых установлений (закон, подзаконная правовая норма).

Поэтому они и обязательны для того, кому адресованы. В равной мере они обязательны и для самого исполнительного органа или должностного лица, принимавших в одностороннем порядке юридически-властное решение. Таково наиболее полно выраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческих отношениях.

3. Таким образом, на первый план при характеристике управленческих отношений, регулируемых административным правом, выдвигается следующая юридическая позиция: публично-правовые интересы, выражаемые в процессе реализации исполнительной власти, требуют подчинения со стороны тех, в отношении кого осуществляются исполнительно-распорядительные функции и полномочия. Соответственно полномочный орган (должностное лицо) подчиняет своему волеизъявлению (решению) другую сторону данного общественного отношения. Одна сторона является юридически-властной, а другая — юридически подчиненной.

Издание правовых актов и решение в этой юридической форме соответствующих вопросов осуществляется волей одной стороны, независимо от того, кто является инициатором его постановки.

«Подчиненность» гражданина исполнительному органу не носит характер организационной (административной) подчиненности. Но она есть и находит свое выражение в определенной подвластности гражданина органу, который самостоятельно и властно решает инициированный гражданином вопрос. Причем, решение по жалобе принимается не по усмотрению органа, а в силу правовых установлений.

Аналогична ситуация и в случаях, когда управленческие отношения возникают между органами исполнительной власти, находящимися на различных уровнях системы реализации этой ветви государственной власти (между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). В подобных случаях, правда, обе стороны наделены юридически-властными полномочиями. Однако их объем различен: у управляющей стороны он больше, чем у управляемой.

Значит, нижестоящий орган сам не вправе решать некоторые вопросы, поскольку они отнесены к компетенции вышестоящего органа. Так, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать в субъектах Российской Федерации свои территориальные органы, но для этого требуется разрешение Правительства РФ. В данном случае налицо вертикальная соподчиненность, характерная для взаимоотношений между звеньями системы (механизма) реализации исполнительной власти.

Таким образом, властная компетенция соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) заранее определена закономили подзаконной правовой нормой, что предопределяет юридическую по своей природе подчиненность или подвластность иных участников управленческих отношений.

4. Властность и односторонность, как наиболее существенные Признаки механизма административно-правового регулирования правленческих общественных отношений, вовсе не исключают возможность использования в необходимых случаях диспозитивных средств.

Это означает, что помимо прямых предписаний и запретов, устанавливаемых административно-правовыми нормами, используется также и метод дозволений. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях должностные лица органов внутренних дел при решении вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, меры ответственности, вправе самостоятельно избрать одно из наказаний, предусмотренных Кодексом (например, предупреждение или административный штраф), либо решить вопрос о его освобождении от ответственности. Это «жесткий» вариант дозволения. Административно-правовые нормы могут предоставить сторонам управленческих отношений возможность действовать (или не действовать) по своему усмотрению. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

Так, гражданин сам решает вопрос, нужно ли ему обжаловать действия должностного лица или исполнительного органа, которые он считает неправомерными. Таким образом, суть метода административно-правового регулирования может быть выражена в:

а) в установлении определенного порядка действий участников регулируемых управленческих отношений (предписание);

б) в запрещении определенных действий (запреты);

в) в предоставлении возможности выбора действий должностными лицами в рамках закрепленных административно-правовой нормой вариантов;

г) в предоставлении возможности действовать по своему усмотрению;

д) в допуске в определенных условиях паритетного правового положения сторон регулируемых управленческих отношений (процессуальное равенство, договоры). Независимо от конкретной формы (предписание, запрет, дозволение или разрешение) во всех вариантах регулирующего воздействия находит соответствующее выражение властность. При этом определенные элементы властеотношений могут быть обнаружены в механизме правового регулирования, используемого другими отраслями российского права, что в принципе проистекает из властной природы права.