Теоретические аспекты валютного контроля в Российской Федерации

Реализация валютной политики государства, валютное регулирование, обеспечение режима, установленного для проведения валютных операций, невозможны без осуществления контроля за применением валютного законодательства РФ, актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля, исполнением субъектами валютных правоотношений возложенных на них обязанностей. В теории права соответствующий вид контроля получил название валютный контроль.

В самом общем виде валютный контроль можно охарактеризовать как деятельность государства в лице органов и агентов валютного контроля, направленную на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении конкретных валютных операций. Более развернутое определение валютного контроля сформулировано И. В. Хаменушко как «особый вид деятельности государства и некоторых негосударственных организаций, уполномоченных и обязанных выполнять на территории РФ контрольные функции при осуществлении операций, связанных с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, ввозом и пересылкой в РФ, вывозом и пересылкой из РФ валютных ценностей, а также операций нерезидентов в валюте Российской Федерации».

Исходя из изложенного, целью валютного контроляявляется обеспечение соблюдения валютного законодательства РФ, а также актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля при осуществлении валютных операций.

Принципы валютного контроляв Федеральном законе № 173-ФЗ прямо не закреплены (ст. 3 содержит единые принципы, распространяющиеся в равной степени как на валютное регулирование, так и на валютный контроль). Однако путем толкования его норм можно выделить следующие принципы:

а) законность— состоит в требовании неукоснительного соблюдения норм валютного законодательства РФ, актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля при проведении контрольных мероприятий;

б) обязательность— заключается в том, что осуществление контрольных мероприятий является не правом, а обязанностью органов валютного контроля и агентов валютного контроля (п. 1 ч. 7 ст. 23), при этом ответственность для органов валютного контроля, агентов валютного контроля и их должностных лиц устанавливается не только за нарушение ими прав резидентов и нерезидентов, но и за неисполнение функций, установленных указанным Федеральным законом (ч. 12 ст. 23);

в) обеспечение коммерческой, банковской и служебной тайны— закреплен в ч. 8 ст. 23, согласно которой органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять в соответствии с законодательством РФ коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий;

г) институциональность- заключается в том, что органыагенты валютного контроля при наличии информации о нарушении актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляющим валютные операции, или об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории РФ, санкции к которому применяются иным органом валютного контроля, передают органу валютного контроля, имеющему право применять санкции к данному лицу, информацию, указанную в ч. 9 ст. 23;

д) разграничение компетенции- проявляется в двух аспектах: общее разграничение компетенции между органами валютного контроля и агентами валютного контроля (ч. 1 и 2 ст. 23); разграничение компетенции между Правительством РФ (ч. 6 ст. 22), Банком России (ч. 4 ст. 22), Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и агентами валютного контроля (ч. 5 ст. 22).

Таким образом, валютному контролю подлежат все валютные операции независимо от того, осуществляются они свободно либо применительно к ним установлены валютные ограничения. Это объясняется тем, что даже свободное совершение валютных операций, «как правило, связано с выполнением ряда формальностей, представляющих собой меры пассивного контроля (например, предоставление статистических данных, составление паспорта сделки и т. п.). Такие меры позволяют организовать наблюдение органов валютного контроля за проведением любых валютных операций, накапливать информацию о движении валютных потоков и при необходимости корректировать валютную политику государства».

Следовательно, валютные операции являются предметом валютного контроля. Объектомвалютного контроля выступают резиденты и нерезиденты при проведении валютных операций. Субъектывалютного контроля - это «те государственные органы, а в ряде случаев - негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения валютного законодательства».

Сложившаяся сейчас система валютного регулирования и валютного контроля Российской Федерации составляет неотъемлемую часть финансовой системы страны, ее государственного финансового контроля.

Основным ориентиром при построении существующей системы органов и агентов валютного контроля явилось формирование тесно взаимосвязанной структуры институтов валютного контроля, позволяющей эффективно осуществлять контроль за соблюдением хозяйствующими субъектами и гражданами валютного законодательства Российской Федерации при одновременном невмешательстве в их деятельность.

Действующая двухуровневая модель валютного контроля способствует более эффективному исполнению комплекса мер административного и организационного характера, направленных на реализацию порядка совершения валютных операций, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка. Первый уровень данной модели образуют Правительство Российской Федерации и органы валютного контроля, второй уровень представляют агенты валютного контроля.

Одним из важнейших аспектов валютных отношений являются отношения между субъектами валютного контроля и лицами, деятельность которых является объектом контроля. Субъекты валютного контроля - это те государственные органы, а в ряде случаев негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения валютного законодательства, представленные приложении А.

В соответствии с Федеральным законом «О валютном реагировании и валютном контроле» Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти в качестве органа валютного контроля; обеспечивает взаимодействие данного органа валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации, а также взаимодействие агентов валютного контроля (таможенных, налоговых органов и профессиональных участников рынка ценных бумаг, не являющихся кредитными организациями) с Банком России.

Органами валютного контроля являются Центральный банк Российской Федерации и уполномоченная Правительством Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), Росфиннадзор исполняет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также валютный контроль за резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями и валютными биржами.

Созданная в Российской Федерации система валютного контроля призвана обеспечить соблюдение участниками валютного рынка и внешнеэкономической деятельности требований валютного законодательства при осуществлении валютных операций в сложившихся условиях все большего количества проводимых экспортных, импортных и других внешнеэкономических операций отечественными предприятиями (см. приложение 1).

Статус агента валютного контроля имеют таможенные и налоговые органы, не являющиеся уполномоченными банками, профессиональные участники рынка ценных бумаг (брокеры, дилеры, управляющие, клиринговые организации, депозитарии; держатели реестра (регистраторы), организаторы торговли на рынке ценных бумаг). Таможенные органы осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, Федеральная налоговая служба (ФНС России) - функции по контролю за соблюдением валютного законодательства в рамках налогового контроля.

Банк России осуществляет контроль за проведением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами; взаимодействует непосредственно с Росфиннадзором, а также обеспечивает взаимодействие уполномоченных банков как агентов валютного контроля с Росфиннадзором, таможенными и налоговыми органами.

Валютное законодательство не относит к органам валютного регулирования и контроля Министерство финансов Российской Федерации. Вместе с тем Минфин России обладает определёнными полномочиями в указанной сфере: вырабатывает единую государственную финансовую политику (включая валютную политику, политику управления внешним долгом, денежную и кредитную политику); представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по данным вопросам. В ведении Минфина России находятся субъекты валютного контроля; Росфиннадзор, Федеральная налоговая служба.

Межведомственный обмен информацией между Банком России и Минфином России осуществляется в основном на стадии согласования отдельных нормативных документов и исполнения некоторых правительственных решений (по расчету государственного долга, выполнения межгосударственных программ и т.д.).

Федеральная служба по финансовым рынкам, которой подотчётны профессиональные участники рынка ценных бумаг - агенты валютного контроля, субъектом валютного контроля не является.

Основные отличия современных органов валютного контроля от агентов валютного контроля состоят в том, что первые обладают более широкими полномочиями в сфере валютного контроля. Агенты валютного контроля производят надзор (наблюдение, мониторинг) за резидентами и нерезидентами на предмет соблюдения последними актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полноты и достоверности учёта и отчётности по валютным операциям резидентов и нерезидентов; исполняют функции координации (запрашивают и получают документы согласно установленному перечню). Органы валютного контроля, помимо надзорных функций и функций координации, вправе применять в необходимых случаях меры административно-властного характера: выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и применять меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Механизм валютного контроля достаточно сложен. В настоящее время множественность субъектов контроля позволяет государству использовать способность банковской системы, таможенных и налоговых органов контролировать определённые виды валютных операций. Однако межведомственный характер контроля значительно усложняет координацию деятельности его субъектов.

Банк России не установил порядок передачи уполномоченными банками информации о нарушениях валютного законодательства их клиентами -хозяйствующими субъектами и физическими лицами. В связи с этим менее отработанными являются механизмы взаимодействия по линии:

Росфиннадзор - уполномоченный банк. Банки отвечают на единичные запросы государственных органов в рамках проводимых проверок, возбужденных дел об административных правонарушениях. Информация о нарушениях клиентами валютного законодательства накапливается в уполномоченных банках, но не всегда передается в Росфиннадзор, уполномочный применять меры ответственности. При этом единого стандарта фиксирования информации нет, и каждый банк фиксирует нарушения в произвольной форме.

Объём документов и информации, который должны предоставлять Росфиннадзору в целях реализации его полномочий иные агенты валютного контроля, устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ, Однако соответствующие акты органов валютного регулирования также отсутствуют. Частично данная проблема решена путём заключения Росфиннадзором соглашений о взаимодействии с Федеральной таможенной службой, о сотрудничестве и информационном взаимодействии с Федеральной налоговой службой при осуществлении валютного контроля.

Исходя из вышесказанного, в настоящее время более тесными являются: взаимодействие по линии банковского валютного контроля (Банк России -территориальный орган Банка России по субъекту Федерации -уполномоченный банк) и по линии федеральных органов исполнительной власти (Росфиннадзор - ФТС России; Росфиннадзор - ФНС России).

В результате принятия новых нормативных документов были нарушены и ранее существовавшие информационные потоки в рамках таможенно-банковского валютного контроля. Сегодня электронная база оформленных и переоформленных паспортов сделок не поступает из уполномоченных банков в таможенные органы для целей осуществления валютного контроля при таможенном оформлении перемещаемых товаров через таможенную границу Российской Федерации. Учёт валютных операций и контроль за их проведением стал осуществлять уполномоченный банк, в котором по контракту резидентом оформлен паспорт сделки. В региональные таможенные управления из Управления валютного контроля ФТС России поступает лишь информация по искусственно разбитым партиям товаров (на сумму менее 5000 долларов), с истёкшими сроками исполнения обязательств по паспортам сделок и т.п. Информацией о поступлении денежных средств на банковские счета участников внешнеэкономической деятельности в оплату перемещаемых товаров таможни сегодня не располагают. Таким образом, механизм взаимодействия по линии уполномоченный банк - таможенный орган также не обеспечен.

Следует заметить, что не принесло ощутимых результатов и распространение технологии неплотного контроля на расчёты и переводы за выполняемые работы, оказываемые услуги. Чаще всего уполномоченный банк узнаёт об исполнении резидентом обязательств по соответствующим внешнеторговым договорам, когда клиентом проводятся валютные операции. Кроме того, нормативный акт Банка России увязывает срок предоставления резидентом в банк паспорта сделки документов, подтверждающих оказание услуг (выполнение работ и т.д.), с датой их оформления, а не фактического осуществления. При этом перечень подтверждающих документов не конкретизирован; порядок предоставления документов устанавливается уполномоченным банком. На практике нередки случаи несоблюдения резидентами регламента предоставления подтверждающих документов по оказанным услугам. Так, в налоговые органы направляются для возврата налога на добавленную стоимость акты оказанных нерезиденту услуг; а в банк для контроля репатриации иностранной валюты - инвойсы. При этом интервал дат между двумя «подтверждающими документами» на одну и ту же услугу может составлять полгода и более. В таком режиме документооборота контроль репатриации денежных средств уполномоченным банком теряет оперативность и значимость. Взаимодействие же по линии агентов валютного контроля уполномоченный банк - налоговый орган законодательно не определено.

Законом распределены полномочия по сбору информации, но большинство субъектов контроля, накапливая сведения о нарушениях, используют ее только в узковедомственных целях. Организационно система валютного контроля построена таким образом, что за одним и тем же участником внешнеэкономической деятельности осуществляется надзор различными субъектами валютного контроля, но общей картины о его операциях не формируется. Изложенное позволяет говорить об отсутствии оперативного, доступного, достоверного, сопоставимого получения информации по результатам валютного контроля. Отмеченные недостатки - результат несовершенства механизма контроля на всех уровнях государственного управления.

Форма валютного контроля проявляется как способ конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы контроля: предварительный, текущий, последующий. Все формы находятся в тесной взаимосвязи.

Под методами контроля понимают приемы и способы его осуществления. Методами валютного контроля являются:

а) наблюдение;

б) проверка;

в) обследование;

г) анализ;

д) ревизия.

Наблюдение состоит в ознакомлении с деятельностью объекта контроля без применения сложных приёмов получения и оценки информации. Проверка касается, как правило, специальных вопросов деятельности объекта, исследуемых на основе документов на предмет выявления нарушений законодательства. Различие между наблюдением и проверкой заключается в том, что наблюдение ведется при непосредственном участии самих подконтрольных субъектов, которые обязаны, например, предоставлять информацию о предстоящих валютных операциях, и несут ответственность за своевременность сообщения сведений и их достоверность. Проверки направлены на выявление уже совершенных нарушений, которые могут являться следствием не только ошибок, но и умышленных действий.

Наблюдение и анализ преследуют цель не столько выявления правонарушений, сколько получения общей информации о ситуации в валютной сфере. Наблюдение призвано в первую очередь констатировать правомерное поведение участников валютных операций и во вторую - предупреждать совершение нарушений, которые становятся очевидными «автоматически» в силу самой процедуры наблюдения. Наиболее полное нормативное закрепление получил метод наблюдения за валютными операциями (например, нормативные акты Банка России, определяющие методику наблюдений уполномоченными банками за операциями клиентов).

Сложившаяся, эффективно действующая, основанная на четком разграничении полномочий система контрольных органов полностью исключает возможность появления избыточных и дублирующих функций в валютной сфере.

На сегодняшний день Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган валютного контроля обладает полномочиями, включающими в себя следующее:

а) проведение проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

б) запрос и получение документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

в) возбуждение дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 15.25, 17.7, 17.9,

ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, 19.6, 19.7, 20.25 КоАП РФ;

г) проведение проверок полноты, достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

д) применение установленных законодательством Российской Федерации мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

е) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Располагая сетью территориальных органов практически во всех регионах Российской Федерации, Росфиннадзор осуществляет валютный контроль независимо от места расположения хозяйствующего субъекта, его представительств и филиалов.

Мировой опыт осуществления валютного контроля показывает, что глубина и методы проведения валютного контроля зависят от ряда факторов, определяющих состояние национальной экономики, степени культуры ведения бизнеса субъектами валютных отношений и определяется стратегией и тактикой проведения экономических преобразований. Существование валютного контроля обуславливается характером потребностей экономики страны в необходимости данного инструмента валютной политики, а также степенью и позицией интеграции в мировой экономической системе.