Особенности бюджетной и налоговой политики в регионе

 

За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области.

Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:

обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;

увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";

сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации - менее 4 процентов. Бюджеты области с 2000 года исполняются с профицитом;

исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;

своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;

повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза.

Рассмотрим запланированные и реально достигнутые показатели бюджета Ростовской области в 2004 году (см. также Приложение 1).

Доходы бюджета Ростовской области в 2004 году были запланированы на уровне 24 млрд.814 млн. рублей, расходы - на уровне 24 млрд.958 млн. рублей. Предполагалось, что дефицит, таким образом, составит около 144,5 млн. рублей. Планировалось, что главными источниками его внутреннего покрытия станут поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, за счет изменения остатков на счете областного бюджета, а также за счет погашения долговых обязательств по соглашению, заключенному между Администрацией Ростовской области, Министерством финансов Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития.

По итогам 2004 года доходы областного бюджета составили более 26 млрд.642 тыс. руб., расходы - 25 млрд.536 тыс. руб., т.е. бюджет был исполнен с профицитом в 1 млрд.105 млн. рублей. Полученный излишек доходов был направлен на финансирование инвестиций и социальной политики.

Налоговые доходы бюджета составили 16 млрд.512 млн. рублей (106,3% от запланированного), неналоговые доходы - 916 млн. рублей (89,6%), поступления от бюджетов других уровней 8 млрд.839 млн. рублей.

Бюджетная политика в области расходов была направлена на финансовое обеспечение социально-экономических задач области. Полностью выполнялись бюджетные обязательства по основным статьям расходов в образовании, культуре, здравоохранении, социальном обеспечении, правоохранительной деятельности.

Была обеспечена плановая индексация заработной платы работников организаций бюджетной сферы. На ее выплаты направлено четверть всех расходов бюджета.

В структуре расходов областного бюджета 2004 были утверждены следующие фонды:

фонд финансовой поддержки муниципальных образований Ростовской области в сумме 3 млрд.919,4 млн. рублей,

фонд компенсаций в сумме 2 млрд.957,6 млн. рублей,

фонд муниципального развития в сумме 1 млрд.84,7 млн. рублей

фонд софинансирования социальных расходов в сумме 75 млн. рублей.

Что касается социального блока проекта областного бюджета, то расходы на эти цели в 2004 году превысили соответствующие показатели 2003 года на 3,4%. Был создан фонд самофинансирования в целях стимулирования социально-значимых мероприятий в городах и районах области. Средства фонда направлялись на совместное с муниципалитетами финансирование социально-значимых расходов на местах.

Приоритетным направлением в 2004 году оставалось финансирование мероприятий, направленных на предоставление льгот определенным категориям населения. В частности, на оказание адресной социальной помощи малоимущим жителям Ростовской области потрачено 88 млн. рублей, льготное зубопротезирование инвалидов - 3 млн. рублей, на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий гражданам, не имеющим группы инвалидности - 3 млн. рублей, на выплату пособий семьям с ВИЧ-инфицированными детьми - 4,2 млн. рублей. В составе расходов областного бюджета были предусмотрены также ассигнования на реализацию неотложных мероприятий по борьбе с туберкулезом, профилактике и лечению сахарного диабета и обеспечению эпидемиологической безопасности.

На финансирование донского здравоохранения в 2004 году на эти цели были предусмотрены средства в сумме свыше 5 млрд.480 млн. рублей, что более чем на 25% выше уровня 2003 года. Из них свыше 2 млрд. рублей составили страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Затраты на оплату труда работников здравоохранения с учетом начислений возросли по сравнению с 2003 годом на 34,2% и были определены на 2004 год в сумме 1 млрд.130 млн. рублей. Кроме того, в бюджете учли расходы на открываемую в 2003 году и планируемую к открытию в 2004 году сеть учреждений социального обслуживания населения.

На развитие жилищно-коммунального хозяйства были направлены средства Фонда софинансирования социальных расходов областного бюджета в объеме 60 млн. рублей (ремонт муниципального фонда с целью создания ТСЖ и создание зон повышенной энергоэффективности), а также средства Фонда муниципального развития в объеме 70 млн. рублей (техническое оснащение для решения проблем по благоустройству и санитарной очистке гг. Ростова-на-Дону, Таганрога, Красного Сулина, Шахты, Волгодонска, Новочеркасска, приобретение специальной техники для санитарной очистки г. Ростова-на-Дону).

Учитывая проблемы водоснабжения населения восточных районов области, были предусмотрены ассигнования из областного бюджета на энергоснабжение насосных станций, подающих воду в восточные районы.

В 2004 году был продолжен процесс разграничения полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. За областным бюджетом были закреплены полномочия по финансированию расходов, связанных с государственными гарантиями населению: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа по всем муниципальным образованиям, а также - обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Кроме того, были сохранены оправдавшие себя на практике нормы, устанавливающие проведение областным уровнем власти необходимого и достаточного финансового контроля, в том числе: экспертизы местных бюджетов на соответствие нормам и правилам бюджетного законодательства, текущего контроля за своевременностью и полнотой выплат зарплаты работникам бюджетной сферы, ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов. Иными словами, муниципалитеты получили более широкое поле для распоряжения доходной базой. В частности, городам и районам дали право самостоятельно распоряжаться бюджетным профицитом. Однако при этом конкретизировали круг первостепенных задач, стоящих перед местными властями и ужесточили ответственность по их выполнению.

Значительные ассигнования выделялись на цели развития бюджетной сферы и поддержку деловой активности в области. В их числе: капитальный ремонт и строительство, приобретение оборудования для нужд бюджетных учреждений, субсидирование ставок по привлеченным хозяйствующими субъектами кредитам и другие.

При проведении бюджетной политики в 2004 году приоритетами Администрации области были:

мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала,

первоочередное максимальное удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы,

сокращение кредиторской задолженности, обеспечение своевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям населения области,

повышение бюджетной ответственности.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005 год и среднесрочную перспективу во многом предопределены изменениями федерального законодательства, регламентирующего доходные источники и расходные обязательства федерального, региональных и местных бюджетов.

Поэтому особое внимание будет уделено созданию финансовой основы и необходимой нормативной правовой базы для реализации на практике проводимой реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

В текущем году необходимо обеспечить уточнение действующей в области схемы разграничения расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также поправками в отраслевое законодательство. В рамках закрепленных полномочий будут разработаны и приняты необходимые областные нормативные правовые акты отраслевого характера, регламентирующие объемы и порядок финансирования отдельных направлений расходов, в том числе связанных с социальной поддержкой населения.

Ранее принятые областными органами государственной власти меры по централизации на уровне областного бюджета отдельных расходных полномочий (предоставление льгот и компенсаций социально незащищенной категории граждан, обязательное медицинское страхование неработающего населения, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования) позволили обеспечить эти государственные гарантии населению, заблаговременно и планомерно подготовиться к реформе.

Предусматриваемые изменения в действующее разграничение расходных полномочий между областным и местными бюджетами предполагают дополнительную централизацию на уровне областного бюджета расходов по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, ветеранов труда, тружеников тыла, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий), предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, оказанию медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях. В соответствующих объемах будут перераспределены финансовые ресурсы на уровень областного бюджета.

В целях обеспечения эффективности централизуемых на областном уровне расходов полномочия по их непосредственному финансированию будут переданы органам местного самоуправления в рамках специального Областного закона "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской области". Расходы для выполнения переданных полномочий будут осуществляться из местных бюджетов за счет субвенций областного бюджета.

Распределение налоговых доходов между федеральными, региональными и местными бюджетами будет закреплено не действующими только на один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации. Это создаст условия для внедрения средне - и долгосрочного планирования, повысит стабильность и предсказуемость бюджетных доходов территориальных бюджетов.

Действующие в течение 2-х последних лет основные методологические подходы по распределению межбюджетных трансфертов из областного бюджета органам местного самоуправления будут сохранены как доказавшие свою эффективность и соответствующие основным принципам, установленным на федеральном уровне. Проект областного закона, регулирующего межбюджетные отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2005 год, будет подготовлен на базе действующего закона о межбюджетных отношениях, принятого в 2002 году на среднесрочный период.

Предстоящие изменения в основном обусловлены изменениями бюджетного, налогового и отраслевого законодательства Российской Федерации и Ростовской области с учетом перераспределения расходных полномочий и доходных источников.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам, включат финансовую помощь текущего, инвестиционного и стимулирующего характера, а также средства областного Фонда компенсаций.

Основной объем текущей части финансовой помощи будет предоставляться из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образуемого в составе областного бюджета для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов отдельных местных бюджетов предполагается сохранить оправдавший себя на практике "точечный" инструмент финансовой поддержки муниципальных образований - дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности таких бюджетов.

Отличительная особенность Фонда компенсаций - предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам исключительно в виде субвенций. Это предполагает полное финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий области в рамках Областного закона "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской области".

Предоставление инвестиционной финансовой помощи бюджетам муниципальных образований будет осуществляться из Фонда муниципального развития.

Стимулирующая часть финансовой помощи предполагает наряду с Фондом софинансирования социальных расходов создание в перспективе в составе областного бюджета, по аналогии с федеральным бюджетом, Фонда реформирования муниципальных финансов. Средства этого Фонда будут распределяться по единой методике, утверждаемой Администрацией области, и направляться на оздоровление муниципальных финансов.

В рамках закрепленных за субъектами Российской Федерации контрольных полномочий необходимо сохранить оправдавший себя на практике необходимый и достаточный финансовый контроль, в том числе: за исполнением переданных муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, за своевременностью и полнотой выплат зарплат работникам бюджетной сферы, коммунальных расчетов и трансфертов населению.

Особую актуальность приобретет проведение ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов, регулярной оценки финансового состояния и качества управления местными финансами, предусматривающей присвоение муниципальным образованиям рейтингов в зависимости от полученных результатов.

Отличительной особенностью предстоящего года станет подготовка областных и местных органов власти к введению двух типов местных бюджетов. Предметом совместной работы глав муниципальных районов и глав поселений при поддержке областных органов власти станет разработка и принятие бюджетов на 2006 год, а также нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс во вновь образуемых муниципальных образованиях.

К числу основных мер по изменению налогового законодательства в 2005 году следует отнести внесение изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признание утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах. Они предусматривают перераспределение в пользу федерального бюджета ставки налога на прибыль организаций в размере 1,5 процента и норматива отчислений по водному налогу, изменения в системе имущественных налогов в части введения льгот отдельным категориям налогоплательщиков налога на наследование или дарение.

Эти изменения в источниках формирования налоговых доходов приведут к сокращению налоговой базы бюджета региона. С целью компенсации выпадающих доходов на федеральном уровне предусматривается передача норматива отчислений по единому сельскохозяйственному налогу в пользу регионального бюджета - 30 процентов; индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию; увеличение налоговой ставки, полученной в отношении доходов от долевого участия в деятельности организаций, полученных в виде дивидендов с 6 до 9 процентов; расширение видов предпринимательской деятельности по единому налогу на вмененный доход с одновременным пересмотром в сторону увеличения базовой доходности.

Однако принимаемые на федеральном уровне меры недостаточны для исключения выпадающих доходов бюджета области. В сложившейся ситуации особую актуальность приобретает вопрос увеличения доходов на основе эффективного управления государственной и муниципальной собственностью. Обеспечение поступления дополнительных доходов должно быть достигнуто за счет создания новых источников платежей и более рационального использования имеющегося имущества.

Предстоит дальнейшее совершенствование прогноза социально-экономического развития области, включая прогноз по каждому из основных показателей налогооблагаемой базы.

Необходимо обеспечить полноту и достоверность прогноза поступлений в бюджет области от продажи находящегося в муниципальной собственности имущества, а также учет этих доходных источников местных бюджетов при определении межбюджетных отношений.

Изменения в источниках формирования доходов бюджета области и полномочий регионов по их формированию сохранят актуальность одной из основных задач бюджетно-налоговой политики. Это мобилизация собственных доходов региона за счет экономического роста и развития налогового потенциала с одновременным принятием всех возможных мер по повышению собираемости налогов и обязательному вовлечению недоимки в обороты бюджетов.

Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год сохранятся и будут соответствовать решению задач социальной направленности.

Несмотря на ограниченные возможности по наращиванию доходов консолидированного бюджета, как и в предыдущие годы, особое внимание необходимо уделить обеспечению текущих расходов в основных социальных отраслях: образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт.

Расходные полномочия бюджетов по этим отраслям, исчисляемые как нормативные расходы, будут дополнены рядом субвенций органам местного самоуправления в части:

финансирования организации и поддержки учреждений культуры и искусства;

материально-технического и финансового обеспечения деятельности территориальных органов социальной защиты населения и оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам различными учреждениями социального обслуживания;

организации оказания специализированной медицинской помощи;

хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, относящихся к государственной собственности;

ежемесячной выплаты опекунам (попечителям) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

организации осуществления выплаты ежемесячных пособий малоимущим гражданам, имеющим детей.

Объем субвенций будет определен исходя из общих единых нормативных подходов к расчетам бюджетов на основе обновленной нормативной правовой базы Российской Федерации и Ростовской области.

Обновленная нормативная правовая база Ростовской области, направленная на социальную поддержку малообеспеченных слоев населения в условиях разграничения полномочий, позволит обеспечить денежные компенсационные выплаты и предоставить льготное коммунальное обслуживание ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, малообеспеченным многодетным семьям, гражданам, пострадавшим от политических репрессий.

На основе Областного закона "Об охране здоровья жителей Ростовской области" в областном бюджете на 2005 год будут заложены целевые средства для оказания жителям области помощи в приобретении лекарств.

Социальная поддержка планируется для отдельных категорий работников бюджетной сферы, работающих на селе.

В расходах бюджета будут предусмотрены ассигнования на рост заработной платы работников бюджетной сферы и рост зарплаты муниципальных служащих.

Наряду с обязательными текущими расходами в бюджете области 2005 года планируются средства на капитальный ремонт и приобретение оборудования в социальных отраслях, развитие и поддержку жилищно-коммунального хозяйства, финансирование ремонта, строительства и реконструкции внутригородских и поселковых дорог.

Дальнейшее развитие должно получить жилищное строительство для той части населения, которая не в состоянии обеспечить решение жилищной проблемы без поддержки государства. Ипотека должна стать наиболее распространенной формой кредитования людей со средними доходами, бюджетников в сфере предоставления социального жилья.

Через систему долгосрочного льготного кредитования необходимо построить систему закрепления молодых кадров в социальных отраслях.

Совершенствование бюджетного процесса с учетом реализации Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, утвержденной постановлением Администрации области от 10.01.2003 № 8, за последние годы позволили обеспечить:

своевременное принятие и исполнение сбалансированных бюджетов, минимизацию количества вносимых в них изменений;

переход к казначейским принципам исполнения бюджета и его кассовому обслуживанию через органы федерального казначейства, закрытие бюджетных счетов в кредитных организациях, что создало условия сохранности средств в кризисных ситуациях;

внедрение элементов среднесрочного финансового планирования -принято соответствующее постановление Администрации области, применение программно-целевого бюджетного планирования через реализацию областных программ и мероприятий;

повышение значимости отраслевых министерств и ведомств как главных распорядителей средств областного бюджета, осуществляющих планирование и финансирование подведомственных расходов и контроль за целевым использованием бюджетных средств. Постановлением Администрации области утвержден перечень главных распорядителей средств областного бюджета, аналогичные перечни утверждены во всех муниципальных образованиях;

проведение оценки финансового состояния и качества управления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовской области на основе соответствующего приказа министерства финансов области.

Бюджетная политика должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, переориентации деятельности главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, что является основой проводимой в стране реформы бюджетного процесса.

На основе постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" реформирование бюджетного процесса в среднесрочной перспективе в Российской Федерации будет осуществляться по следующим направлениям:

совершенствование среднесрочного планирования;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

реформирование бюджетной классификации и учета.

Законодательное разграничение расходных и доходных полномочий между органами государственной и муниципальной власти создаст условия для дальнейшего совершенствования среднесрочного планирования.

Распределение бюджетных ресурсов должно производиться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.

Учитывая ориентацию бюджета на конечные результаты, в дальнейшем предполагается включать в перспективный финансовый план распределение ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

С учетом повышения роли перспективного финансового плана предлагается в будущем утверждать его нормативным правовым актом области. Такой подход позволит расширить горизонты планирования, создать стимулы оптимизации бюджетных расходов, повысить качество подготовки бюджета и предсказуемость бюджетной политики в целом.

В целях повышения степени прогнозируемости всей системы бюджетирования, определения долгосрочных приоритетов финансирования необходимо внедрение такого принципа бюджетного планирования, как выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. В среднесрочной перспективе будут разработаны:

реестр расходных обязательств области,

методика и порядок определения объемов бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

Расширение сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет:

ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

Использование программно-целевых методов бюджетного планирования позволит обеспечить: тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами; комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики; прозрачность и обоснованность выбора целей, путей достижения результатов.

Начиная с 2005 года, при разработке и исполнении бюджетов будут учтены изменения бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетного учета и отчетности.

Реализация указанных мер по реформированию бюджетного процесса и повышению результативности расходов на уровне областного и местных бюджетов во многом будет предопределена внесением необходимых изменений в федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации предполагает разработку соответствующих нормативных правовых актов до 2006 года.

В целях обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств дальнейшее развитие получит созданная в области система финансового контроля, включающая в себя предварительный и текущий финансовый контроль за счет исполнения бюджета по казначейским принципам, а также проводимая Контрольно-счетной палатой области, областными органами власти контрольная работа по соблюдению участниками бюджетного процесса норм и правил бюджетного законодательства.

Областной бюджет на 2005 год утвержден по расходам в сумме 32 437 205,5 тыс. рублей и доходам в сумме 32 575 927,5 тыс. рублей.

Превышение доходов над расходами областного бюджета в 2005 году составляет 138 722,0 тыс. рублей[19].