Принцип транспарентности

Предполагает активное взаимодействие между властями, проведение необходимых согласований и консультаций, достижение предварительных договоренностей по поводу исполнения тех или иных полномочий. Траспарентность подразумевает обязательность проведения переговоров по вопросам перераспределения властных полномочий и ресурсов для их выполнения и осуществление такого распределения на основе объективных критериев, при учете всех позиций. Реализация принципа транспарентности предполагает закрепление в законодательстве права на проведение консультаций, а возможно, и определенных механизмов согласования тех или иных решений. Так, в Европейской хартии местного самоуправления установлено, что «необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п. 4 ст. 6). А также, что «порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления» (п. 6 ст. 9).

В любом государстве должно быть обеспечено единство правового, экономического, социального пространства. Это предполагает согласованные и взаимообусловленные действия всех уровней власти для обеспечения, в первую очередь, максимального равенства условий реализации конституционных прав граждан на территории всей страны. С одной стороны, здесь необходима координация усилий и взаимная ответственность властных субъектов, а с другой — подобное взаимодействие не должно ущемлять самостоятельности органов власти различных уровней. Поэтому представляется верным установление законодательных условий и пределов договорного регулирования в данном случае.

Реализация рассмотренных принципов, на наш взгляд, должна обеспечиваться совокупностью правовых механизмов, закрепляемых в нормах внутреннего законодательства. Ибо перечисленные принципы носят зачастую политический характер, поэтому их эффективное действие зависит в значительной степени от того, насколько четко прописаны в законодательстве рассматриваемые положения.

К таким правовым механизмам в отношении местного самоуправления следует отнести:

— наделение правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;

— наличие собственных доходов (местные налоги и сборы, закрепляемые на постоянной основе), составляющих не менее 70 % минимального бюджета муниципального образования;

— наделение муниципальной собственностью (включая собственность на природные ресурсы муниципального образования) иправом свободного владения, пользования и распоряжения ею;

— достаточность предоставляемых финансовых ресурсов для осуществления собственных полномочий;

— самостоятельность в определении направлений использования бюджетных и иных средств;

— запрет на изъятие свободных остатков средств местных бюджетов;

— гарантии возмещения ущерба (компенсаций) в связи с принятием государственными органами отдельных решений, увеличивающих расходы или уменьшающих доходы местных бюджетов;

— недопустимость возложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий без соответствующего финансового и материального обеспечения;

— судебная защита финансовых и бюджетных прав муниципальных образований;

— финансовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Далее мы рассмотрим реализацию вышеуказанных принципов рамках законодательства России.

Анализ содержания финансово-экономических правовых основ через принципы их формирования позволяет дать их определение. Следует отметить, что основное различие в мнениях относительно определения финансово-экономических основ местного самоуправления заключается в выделении самостоятельных понятий финансовых и экономических основ либо в формулировании единого понятия. Некоторые ученые выделяют понятие финансовых основ как самостоятельный институт муниципального права, нацеленный на регулирование формирования финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими (Ковешников Е.М.[3], Постовой Н.В.[4]). Другие, наоборот, рассматривают единое понятие экономических основ, включающее в себя регулирование всех составляющих муниципальной собственности, в том числе финансов.

Однако, по общему мнению, понятие «финансовых» основ значительно уже, чем «экономических», первое — составная часть второго, они соотносятся как частное и целое, взаимосвязаны и взаимозависимы.

Данная точка зрения воспринята и законодателем при принятии нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Прежний закон включал главу 5 под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», имеющую отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» и статьи, посвященные регулированию вопросов местных финансов. Более того, финансовые основы регулировались отдельным федеральным законом, который утратил силу в связи с принятием Федерального закона 2003г. Глава 8 нового Закона имеет название «Экономическая основа местного самоуправления» и регулирует в том числе местные финансы.

В то же время, выделяя в понятии экономических основ финансовую составляющую, мы подчеркиваем ее особую значимость и необходимость для существования и жизнедеятельности местного самоуправления.

Следует заметить, что помимо указанных существуют иные различия в определении понятия финансово-экономических основ. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. определяют финансово-экономические основы местного самоуправления как институт муниципального права через совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих соответствующие общественные отношения[5].

По мнению других авторов, под финансово-экономической основой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений.

Мы полагаем более целесообразным рассматривать понятие финансово-экономических правовых основ, что позволяет однозначно отнести их к институту муниципального права и определять в контексте правового регулирования соответствующих отношений. Кроме того, под основами, как правило, понимаются не все без исключения, не исчерпывающая совокупность регулирующих норм, а основополагающие принципы регулирования, что явно отражено в названии федеральных законов 1995 г. и 2003 г. В статье 4 Закона сформулировано понятие правовых основ местного самоуправления, которые определяются через общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, а также нормативные правовые акты разного уровня.

Учитывая данное законодателем общее определение правовых основ, мы бы определили финансово-экономические правовые основы местного самоуправления как систему регулирования отношений (принципы регулирования и совокупность правовых норм), возникающих в связи со свободным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, самостоятельным осуществлением муниципальными образованиями бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики.

Ниже мы рассмотрим основные элементы финансово-экономической правовой основы местного самоуправления.