Концепция миростроительства и превентивной дипломатии ООН

Организация Объединенных Наций сыграла чрезвычайно важную роль в уменьшении масштабов конфликтов в ряде регионов мира, выступая посредником на мирных переговорах и содействуя осуществлению мирных соглашений. Однако некоторые из этих соглашений не выдержали испытания временем — например, в Анголе в 1993 году и в Руанде в 1994 году. Примерно в половине всех стран, переживших войны, в течение пяти лет вновь происходят вспышки насилия, из чего можно заключить, что во избежание конфликтов мирные соглашения должны осуществляться поступательно. В июне 2006 года ООН учредила Комиссию по миростроительству, призванную помогать странам осуществлять переход от войны к прочному миру.

Масштабные события на международной арене, имевшие место после завершения II Мировой войны, неузнаваемо изменили мир. Эти перемены коснулись буквально всех сфер жизни, что последовательно ставило перед человечеством всё более разнообразные и сложные задачи. На этом фоне к числу безусловных достижений следует отнести многогранную деятельность главного международного механизма – Организации Объединённых Наций. Сама ООН за эти годы тоже серьёзно изменилась: более чем в три раза увеличилось число государств-членов, неизмеримо возросли сфера приложения усилий и средства, используемые для поиска ответов на вызовы современности. Специалист в области деятельности ООН доцент МГИМО В.Ф. Заемский отмечает, что «Россия рассматривает ООН в качестве центральной структуры, призванной заниматься урегулированием кризисных ситуаций, и проводит стратегическую линию на наращивание потенциала ООН, нацеленного на эффективное выполнение её главной функции – обеспечения международного мира и безопасности» [7].

В последние годы вопрос о роли ООН в современном мире приобрёл особую актуальность в силу целого ряда причин. К их числу следует отнести, прежде всего, неоднократно подтверждённую востребованность и уникальность Организации, что нашло своё отражение в итоговых документах Саммита Тысячелетия и «Саммита-2005». Важный, но неоднозначный этап в деятельности ООН непосредственно связан с событиями 11 сентября 2001 года, в результате чего, с одной стороны, открылась новая страница международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, а с другой, была предпринята попытка на волне солидарности с США сделать из Организации послушный инструмент однополюсного мира[8].

Вместе с тем, окончание холодной войны ознаменовалось не только прекращением межблоковой конфронтации, но и было отмечено возникновением нового поколения конфликтов, связанных с межэтническими, межконфессиональными, политическими, территориальными и иными противоречиями, как между государствами, так и внутри них. Задача урегулирования этих конфликтов вкупе с другими вызовами и угрозами ХХI века была подтверждена в Декларации Тысячелетия в качестве одной из основных целей мирового сообщества.

Миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций — это уникальный и динамичный инструмент, созданный Организацией для оказания помощи странам, пострадавшим от конфликта, в формировании условий для установления прочного мира. Хотя термин «миротворческая деятельность» не упоминается в Уставе ООН, второму по счету Генеральному секретарю ООН Дагу Хаммаршельду удалось дать ей определение в контексте Устава. Он указал, что она осуществляется на основании «главы VI с половиной» Устава, т.е. представляет собой нечто среднее между традиционными методами мирного урегулирования споров (предусмотренными в главе VI), с одной стороны, и в большей степени опирающимися на силу методами, которые являются менее «консенсусными» и которые предусмотрены в главе VII, с другой стороны.

В практическом плане ответом на новую ситуацию стало проведение многокомпонентных миротворческих операций с участием военного, полицейского и разнопрофильного гражданского персонала. Разноплановость задач, решаемых под эгидой ооновского миротворчества, привела к существенному расширению набора средств урегулирования конфликтов и параллельно с этим потребовала принятия целого комплекса мер, нацеленных на повышение эффективности предпринимаемых усилий и используемых для этого механизмов[9].

В 1948 году невооруженные военные наблюдатели (так называемые «голубые береты») были направлены на Ближний Восток в Палестину, а в 1949 году - в район столкновений между Индией и Пакистаном. Отсюда берут свое начало операции ООН по поддержанию мира с использованием исключительно военных наблюдателей. Такие миссии до середины 90-х годов прошлого столетия направлялись в десятки государств. В своей резолюции 50 от 29 мая 1948 года СБ призвал к прекращению военных действий в Палестине и постановил, что наблюдать за выполнением условий перемирия поручается посреднику ООН, которому будет помогать группа военных наблюдателей. С течением времени концепция миротворчества была дополнена учреждением операций ООН по поддержанию мира (ОПМ) с применением вооруженных сил («голубых касок») стран-членов, когда в 1956 году были созданы первые Чрезвычайные вооруженные силы ООН на Ближнем Востоке. В последние годы 29 мая стало отмечаться во всем мире как Международный день миротворцев ООН. Смысл этой памятной даты - привлечь внимание международного сообщества к усилиям на этом важнейшем направлении, почтить память мужчин и женщин, отдавших жизнь служению мира в рядах ооновских «голубых касок».

Подводя итоги на день 60-й годовщины ОПМ, ООН могла подсчитать, что в составе действующих 20 миротворческих операций служили более 110 тыс. миротворцев в военной форме и гражданских лиц. С 1948 года ООН провела 63 миротворческих операций. За эти годы в них приняли участие сотни тысяч военнослужащих, а также десятки тысяч полицейских и других гражданских служащих из 120 с лишним стран. Более 2400 миротворцев из 118 стран погибли, выполняя свой долг под флагом ООН. Заслуги Всемирной организации в области миротворчества были отмечены Нобелевской премией мира.Под миротворческой деятельностью понимается совокупность мер по урегулированию и разрешению конфликтов, в т.ч. уже достигших стадии вооруженных столкновений.[10] Среди этих мер можно выделить следующие:

1. Операции по поддержанию мира – ОПМ – есть предпринимаемые с согласия сторон в конфликте действия с участием беспристрастного международного военного, полицейского и гражданского персонала, в поддержку усилий по стабилизации обстановки в районах потенциальных или существующих конфликтов путем их предупреждения, сдерживания и урегулирования. Операции по поддержанию мира, которых только по линии ООН было проведено с 1948г. свыше 50, включают в себя широкий набор акций – от усилий по достижению немедленного прекращения кровопролития и разведению антагонистов, до содействия осуществлению договоренностей, достигнутых сторонами в конфликте во имя прочного и долговременного разрешения кризисов. На практике такие операции осуществлялись до недавнего времени главным образом в рамках ООН по решениям СБ (в отдельных случаях – ГА ООН). Учреждение ОПМ также возможно в рамках региональных органов или соглашений (СНГ, Европейский Союз и т.п.), либо на основе отдельных соглашений[11].

2. Операции по принуждению к миру (peace enforcement) можно квалифицировать как военные акции в поддержку дипломатических усилий по восстановлению мира между сторонами в конфликте, одна или несколько из которых могут не дать согласие на подобное международное вмешательство и между которыми может существовать состояние войны.

Управление и контроль международными миротворческими силами осуществляются следующим образом. Силы действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием Генерального секретаря, выступающего от имени ООН и имеющего политические установки от Совета Безопасности. Что касается состава сил, то они комплектуются за счет персонала из состава вооруженных, полицейских сил и гражданских представителей различных государств на основе соглашений, достигнутых правительствами этих стран с Генеральным секретарем в лице Секретариата ООН. Исключительно важно, чтобы и впредь силы ООН комплектовались после соответствующих консультаций с правительствами государств-членов и по согласованию с Советом Безопасности и заинтересованными сторонами при соблюдении принципов справедливого географического представительства и политической целесообразности. При проведении ОПМ использование силы допускается лишь в порядке самообороны. При этом понятие самообороны включает в себя противодействие вооруженным попыткам воспрепятствовать осуществлению мандата международных сил.

3. Наряду с этим следует учитывать, что в последние годы в практике проведения ОПМ под эгидой ООН появились новые моменты, вызванные изменениями в международной обстановке. С одной стороны, возникает потребность, чтобы ООН уделяла больше энергии и ресурсов превентивной дипломатии. С другой стороны, начался переход ко «второму поколению» ОПМ. включающих, помимо задач «традиционных» операций, комплекс мер, направленных на решение породивших кризис проблем или «лечение» потрясенных обществ.

После окончания холодной войны деятельность ООН по поддержанию мира часто сочеталась с миростроительством в комплексных операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных конфликтов.[12] Совет Безопасности весьма часто, особенно в последние годы, использовал такой инструмент, как санкции - экономические, политические, дипломатические, финансовые и иные принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил, осуществленные по решению Совета Безопасности С целью побудить соответствующее государство прекратить или воздержаться от действий. Представляющих собой угроз миру, нарушение мира или акт агрессии. Для контроля за осуществлением санкций Советом был создан ряд вспомогательных органов, например Совет управляющих Компенсационной комиссии и Специальная Комиссия по ситуации в отношениях между Ираком и Кувейтом, Комитеты по санкциям в отношении Югославии, Ливии, Сомали, Анголы, Гаити, Руанды, Либерии, Судана, Сьерра-Леоне и др. Результаты применения Советом против них санкций являются далеко не однозначным[13].

Так, принятые Советом против расистского режима Южной Родезии экономические санкции содействовали в известной мере ликвидации расистского режима, достижению народом Зимбабве своей независимости, вступлению этой страны в 1980 г. в члены ООН. Ценность санкций как средства урегулирования конфликтов наглядно проявилась и при урегулировании других конфликтов, например, в Анголе, Гаити, Южной Африке.

Вместе с тем нельзя не признать, что в большинстве случаев применение санкций было сопряжено с целым рядом негативных последствий для населения и экономики стран - объектов санкций и оборачивалось огромным материальным и финансовым ущербом для соседних и третьих государств, соблюдающих решения Совета по санкциям. Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности должен функционировать непрерывно и осуществлять «быстрые и эффективные» действия от имени членов ООН. С этой целью каждый член Совета Безопасности должен всегда быть представлен в месте пребывания ООН. Согласно правилам процедуры, промежуток между заседанием Совета Безопасности не должен превышать 14 дней, хотя на практике это правило не всегда соблюдалось. В среднем Совет Безопасности проводили 77 официальных заседаний в год.

Таким образом, за прошедшие годы миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций претерпела изменения, направленные на обеспечение ее соответствия условиям различных конфликтов и меняющегося глобального политического ландшафта.