Бюджетная реформа 1988 г.: предпосылки проведения и роль в формировании и распределении средств единого бюджета.

К концу 1980-х гг. стало очевидно, что ресурсы, которыми располагало Сообщество в тот период, были значительно меньше, чем необходимые расходы. Кроме того, политическое и институциональное равновесие в финансовой сфере постепенно нарушалось, что значительно затрудняло ежегодную процедуру принятия бюджета и привело к нескольким бюджетным кризисам. Присоединение Испании и Португалии в 1986 г., а также подписание Единого европейского акта, вступившего в силу с 1 июля 1987 г., открыли перспективу для проведения полной и основательной реформы финансовой системы Сообщества. Главная задача реформы заключалась в том, чтобы обеспечить Сообщество достаточным количеством финансовых ресурсов для осуществления программы «социального и экономического сплочения» на общеевропейском уровне и одновременно не допустить того, чтобы новые дополнительные средства полностью были направлены на финансирование единой сельскохозяйственной политики.

В феврале 1987 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета свои предложения по реформированию финансовой системы Сообщества, которые получили название «Пакет Делора-I», по имени Жака Делора, возглавлявшего Комиссию в тот период. Задачей реформы было изыскать средства, необходимые для реализации положений Единого европейского акта. Через год на сессии Европейского Совета в Брюсселе было принято соглашение об изменении системы финансирования Сообщества. Реформа проводилась по трем основным направлениям.

Во-первых, для того, чтобы обеспечить Сообщество необходимым количеством средств для нормального функционирования, в отношении собственных ресурсов было решено отойти от схемы, когда общий объем собственных ресурсов был привязан к одному из источников дохода (НДС). Теперь общий «потолок» собственных ресурсов каждый год закрепляется на определенном уровне от общего ВНП Сообщества (1,15 % в 1988 г. с постоянным увеличением до 1,2 % в 1992 г.) и рассчитывается исходя из оценки объемов ресурсов необходимых для деятельности Сообщества, которые содержатся в среднесрочной экономической программе – финансовой перспективе. Для того чтобы компенсировать сокращение поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов, бюджетная реформа 1988 г. предусматривала введение еще одного источника доходов, т.н. «четвертого ресурса» – отчислений стран-членов, которые устанавливались в соответствии с величиной их ВНП. Конкретная ставка отчисляемой доли определяется на каждый бюджетный год и зависит от разницы между планируемыми расходами бюджета и доходами от других источников. Отчисления от ВНП стран-участниц взимаются только в том случае, если невозможно покрыть расходы за счет других поступлений в бюджет. В 1988 г. они принесли в бюджет 4,4 млрд. евро (10,6 % поступлений). К 1992 г. доля этого источника в доходах бюджета выросла до 13,9 %. Реформа также изменила схему отчислений НДС – теперь ставка в 1,4 % применяется к налоговой базе и из полученной величины вычитается сумма компенсационных отчислений, выплачиваемых Великобритании согласно действующему корректирующему механизму. При этом налоговая база, с которой производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55 % от ВНП каждой из стран-участниц. Такое решение было принято в связи с тем, что существуют серьезные различия между экономическим устройством стран Сообщества и доля потребления в ВНП отличается по странам, а также для снижения объемов бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании и уменьшения выплачиваемых этой стране компенсаций.

За период 1988-1992 гг. объем единого бюджета вырос с 41,8 млрд. до 59,7 млрд. евро. Основным источником финансирования все еще оставались отчисления от НДС: их доля составляла 57-59 % от общего объема поступлений, в среднем принося в бюджет по 28 млрд. евро ежегодно. Вследствие общемировой практики снижения таможенных тарифов, а также повышения самообеспеченности ЕС сельскохозяйственными товарами снизились объемы поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов. Если в 1987 г. объем поступлений от компенсационных сборов составил около 3 млрд. евро (8,7 % бюджетных доходов), то в 1988 г. они принесли в бюджет 2,6 млрд. евро (6,2 % поступлений), а к 1992 г. их объем сократился до 2 млрд. евро (3,3 % бюджетных поступлений). Объем поступлений от таможенных пошлин продолжал увеличиваться в этот период (с 9,3 млрд. в 1988 г. до 11,3 млрд. евро в 1992 г., что составляло 22,3 % и 18,9 % соответственно), однако их рост не был достаточным для финансирования всех интеграционных программ. В абсолютном выражении суммарный объем поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов составлял 12-14 млрд. евро в год, а их доля снизилась с 28,8 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г. В таблице 3 представлена динамика поступлений в единый бюджет ЕС в период 1988-1992 г.

Таблица 3

Динамика поступлений в единый бюджет ЕС

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42-43

Во-вторых, было принято решение ужесточить бюджетную дисциплину, чтобы обеспечить контроль над ростом бюджетных расходов. Согласно Межинституциональному соглашению по вопросам бюджетной дисциплины и улучшению бюджетной процедуры, которое вступило в силу 1 июля 1988 г., ответственность за соблюдением бюджетной дисциплины была разделена между Парламентом, Советом и Комиссией. Неотъемлемой частью этого соглашения стало решение о разработке финансовой перспективы, ставшей основой для новых соглашений по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно этому положению Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливают рамки расходов Сообщества. Таким образом, в финансовой перспективе отражается максимальный объем будущих расходов и их предполагаемый состав. Первое Межинституциональное соглашение было заключено на 1988-1992 гг., т.е. в период действия «Пакета Делора-I». При составлении финансовой перспективы максимальный размер («потолок») планируемых бюджетных расходов указывается как в млн. евро, так и в процентном отношении к общему ВНП Сообщества (прогнозируемым значениям), что позволяет сравнивать планируемые расходы с планируемыми поступлениями, поскольку максимальный объем собственных ресурсов, за счет которых проводится финансирование деятельности ЕС, также фиксируется как определенный процент от совокупного ВНП. При этом учитывается и возможность возникновения непредвиденных расходов в деятельности группировки. Резерв для их покрытия создается за счет разницы между прогнозируемыми объемами поступлений от собственных ресурсов в бюджет и планируемыми расходами и также выражается в процентном отношении к ВНП Сообщества. Этот резерв имеет двойное значение: с одной стороны, он является своего рода «запасом прочности» для бюджета в случае, если поступления в бюджет окажутся меньше, чем прогнозировалось; с другой, он позволяет финансировать непредвиденные расходы. В период 1988-1992 гг. резерв был установлен на уровне 0,03 % от ВНП Сообщества. Все расчеты делаются в текущих ценах (первая финансовая перспектива была рассчитана в ценах 1988 г.) и каждый год Комиссия пересчитывает данные в ценах текущего года, учитывая рост цен и увеличение ВНП Сообщества. Помимо этих изменений, финансовая перспектива может быть пересмотрена с тем, чтобы увеличить или уменьшить уровень расходов по одной или нескольким категориям, если возникнут расходы, которые не были предусмотрены на момент заключения Межинституционального соглашения о финансовой перспективе. В течение 1988-1992 гг. финансовая перспектива пересматривалась семь раз и причиной этого были масштабные изменения в мире, которые значительно повлияли на региональную политику Сообщества (объединение Германии) или на программы международной помощи, осуществляемые группировкой (предоставление гуманитарной помощи во время войны в Персидском заливе, войны между бывшими республиками Югославии, оказание помощи курдским беженцам и борьба с голодом в Африке).

Классификация расходов, по которой они распределены в финансовой перспективе, отражает основные политические приоритеты периода, на который принимается документ. Однако финансовую перспективу не следует рассматривать как многолетний бюджет, поскольку в процессе ежегодной бюджетной процедуры устанавливаются конкретные уровни расходов и распределение средств по различным направлениям. Целью бюджетной дисциплины является достижение гармоничного и контролируемого развития бюджетных расходов, в частности ограничение сельскохозяйственных расходов путем установления предела, по которому расходы по этому направлению не могут возрастать ежегодно более чем на 74 % от годовых темпов роста ВНП группировки. Кроме того, был создан валютный резерв для того, чтобы компенсировать возможные потери от колебаний курса экю по отношению к доллару при финансировании расходов секции гарантий ФЕОГА.

В финансовой перспективе 1988-1992 гг. основные расходы Сообщества были разделены по следующим категориям и для каждой из них был установлен ежегодный объем финансирования:

1. «Секция гарантий ФЕОГА»: расходы на поддержание гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, а также половина расходов на проведение программы выведения земель из оборота.

2. «Структурные операции»: расходы структурных фондов (ЕФРР, ЕСФ, секции ориентации ФЕОГА); расходы, связанные с оказанием поддержки рыболовецкой отрасли и структурными программами поддержки определенных географических областей (например, специальная программа развития промышленности Португалии – PEDIP); другая половина расходов на проведение программы выведения земель из оборота; расходы на оказание финансовой помощи фермерам.

3. «Проведение долгосрочных политик Сообщества»: расходы на НИОКР и интегрированные программы для Средиземноморья.

4. «Прочие политики Сообщества»: расходы в области транспорта, окружающей среды, внутреннего рынка, а также внешней деятельности Сообщества.

5. «Выплаты и административные расходы»: финансирование административных расходов на содержание институтов Сообщества, а также некоторые выплаты государствам-членам (например, Испании и Португалии в первые годы их членства в ЕС)

6. «Валютные резервы»

Третьим направлением бюджетной реформы 1988 г. стало реформирование деятельности Структурных фондов Сообщества. Согласно Единому европейскому акту, три структурных фонда, финансируемых из единого бюджета (ФЕОГА, ЕСФ и ЕФРР), должны были проводить согласованную политику, направленную на достижение целей, записанных в договоре. Для достижения намеченных задач было решено увеличить ассигнования, выделяемые фондам, и к 1993 г. они должны были в два раза превысить показатели 1987 г. Чтобы обеспечить эффективное выполнение целей финансовой перспективой для фондов были установлены пять направлений деятельности: №1 – «развитие и структурное выравнивание регионов, отстающих в экономическом развитии»; №2 – «структурная перестройка в регионах, переживающих промышленный спад»; №3 – «борьба с долговременной безработицей»; №4 – «профессиональная интеграция молодежи»; №5 (а, б) – «перестройка аграрного сектора и развитие сельских регионов».

Бюджетную реформу 1988 г. безусловно можно назвать успешной, поскольку три основные цели – контролируемый и упорядоченный рост расходов; улучшение бюджетной процедуры и управления бюджетом; достижение необходимого объема поступлений от собственных ресурсов – были достигнуты. Однако необходимо отметить тот факт, что успеху бюджетной реформы немало способствовала благоприятная экономическая ситуация. С другой стороны, Сообществу пришлось столкнуться с событиями, которые невозможно было предвидеть при составлении финансовой перспективы на 1988-1992 гг. и в результате которых оно выделило дополнительные средства на оказание помощи странам Центральной и Восточной Европы, а также бывшим республикам СССР. Также значительно улучшилась ситуация в сфере бюджетной процедуры и управления бюджетом – после реформы бюджеты последующих годов принимались в установленные сроки и без какого-либо сильного противостояния между Парламентом и Советом.

Однако структура собственных ресурсов осталась неизменной. Доля традиционных собственных ресурсов продолжала снижаться – суммарная доля таможенных пошлин и компенсационных сборов в едином бюджете сократилась с 28,5 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г. Доля поступлений от ВНП в 1988 г. составляла 10,6 %, в 1992 г. она возросла только до 13,9 %. Несмотря на то, что разработчики реформы надеялись, что в период действия первой финансовой перспективы 1988–1992 гг. отчисления от ВНП станут основным источником поступлений в единый бюджет, этот источник доходов был довольно скромным и занимал лишь третье место после отчислений от НДС и традиционных собственных ресурсов. Поступления от НДС продолжали оставаться основным источником бюджетных доходов и их доля на протяжении 1988-1992 гг. была неизменно высока. Отчисления от НДС обеспечивали 57-58 % доходов единого бюджета.

Реформа 1988 г. также положила конец проблеме нехватки финансовых средств. Несмотря на то, что максимальные уровни расходов по различным категориям, установленным в финансовой перспективе 1988–1992 гг., были в несколько раз увеличены, суммарный объем расходов, зафиксированный в финансовой перспективе, не превышал общего «потолка» собственных ресурсов. Этому во многом способствовали два благоприятных экономических фактора – более быстрые темпы экономического роста по сравнению с прогнозировавшимися значениями и умеренный рост расходов на единую сельскохозяйственную политику. В 1988 г. «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне 1,15 % от общего ВНП Сообщества, а в финансовой перспективе доля всех бюджетных расходов была определена на уровне 1,08 % от совокупного ВНП. В течение 1988–1992 гг. «потолок» собственных ресурсов был повышен до 1,20 % от ВНП Сообщества, что позволило обеспечить группировку необходимым количеством финансовых средств. Однако к 1992 г. доля бюджетных расходов возросла до 1,19 % от совокупного ВНП Сообщества, и было решено увеличить максимальный объем собственных ресурсов на период действия следующей финансовой перспективы.