ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В современных государствоведческих исследованиях под государством обычно понимается универсальная для общества данной страны организация, обладающая особого рода суверенной публичной властью и специализированным аппаратом для урегулирования общественных отношений и легитимного (законного и обоснованного) принуждения. «Институт государственности – это относительно обособленная организационно-функциональная структура, выполняющая частичную функцию в целостной системе государственного регулирования общественных отношений[15]».

Согласно Конституции РФ, принятой на всенародном референдуме в декабре 1993 года, Россия – это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В этой связи необходимо определить институциональное содержание российской государственности применительно к каждому из вышеперечисленных параметров. В том же случае, если институты российской государственности еще не сложились, определить реальные институциональные основания и противоречия этого процесса.

Республиканская форма правления позволяет выделить в существующей российской государственно-политической практике такие устойчивые и сложившиеся институты как институт президентства и институт парламентаризма. Далее мы рассмотрим институт федерализма в России.

В условиях реформирования современного российского общества проблема взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей выдвигается в разряд актуальных. Развитое демократическое взаимодействие властей становится необходимым условием и критерием преобразований, способности политической системы к модернизации и развитию, показателем характера политико-властных отношений.

Не менее актуальным является вопрос о перспективе формирования Правительства на основе парламентского большинства, связанный с реформой избирательной системы, с переходом от смешанной к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы, что в перспективе даст реальную возможность осуществить переход от технического к политически ответственному правительству.

Политическая система Россия в настоящее время функционирует на основе принципа разделения властей. В идеальном выражении система разделения властей позволяет: четко определить функции, компетенцию и ответственность каждой ветви власти, каждого государственного органа, осуществляющего взаимный контроль; создать систему «сдержек и противовесов», помогающую достигать единства и слаженности действий в государственном управлении.

Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, полномочия внешнеполитического представительства, административного контроля, иногда и законодательные полномочия, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия.

Представительную власть на общефедеральном уровне в России осуществляет Федеральное Собрание РФ – парламент – состоящее из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума[16].

Совет Федерации РФ является органом представительства интересов субъектов РФ.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на четыре года.

Согласно Конституции РФ, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в стране.

В реальной политической практике основной принцип организации государственной власти заключается в недопустимости соединения законодательной и исполнительной власти. Здесь мы имеем исторический прецедент. В формировании системы органов советской власти в СССР, с ее институциональной неразграниченностью законодательных и исполнительных функций, аппарат партии конституировался как всепроникающий «законодательно-исполнительный», неподконтрольный ни обществу, в лице его выборных представителей, ни рабочему классу, от имени которого он выступал.

С 1987 по 1993 год в развитии советской и российской государственности наступает принципиально новый этап. Основной его чертой стало активное изменение существующей политической системы общества, а также движение в сторону восприятия признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей.

Самой кардинальной переменой в государственности нашей страны стало учреждение в 1991 г. поста Президента, который руководил деятельностью Совета Министров - Правительства РФ, он же назначал с согласия Парламента Премьер-министра. В политико-правовом отношении лично Президент не был подотчетен непосредственно Парламенту. Вместе с тем элементы системы «сдержек и противовесов» работали, так как Президент не имел права роспуска или приостановления деятельности Съезда и всех «законно избранных органов государственной власти». Право роспуска парламента у Президента появляется после учреждения института Государственной Думы в 1993 году, которое стало следствием обострившихся противоречий между исполнительной и законодательной властями.

 21 сентября 1993 г. Президент России издал Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», вводил в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Таким образом, Россия в 1993 году отходит от социалистического общества и встает на путь модернизации.

Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием – Парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума. В предмет ведения совета федерации входят территориальные вопросы, вопросы введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации, кадровые вопросы назначения выборов Президента и отрешение его от должности, назначение и смещение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора и Председателя Счетной палаты РФ. Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы, рассматривает и одобряет или отклоняет законопроекты, принятые Государственной Думой РФ (ст. 104, 105 Конституции РФ)[17].

  Представительная роль Парламента имеет двоякую, обусловленную федеративным устройством государства, природу, что нашло отражение и в его бикамеральной (двухпалатной) структуре (ст. 95 Конституции РФ). Одна из палат - Совет Федерации – осуществляет представительство субъектов РФ, другая - Государственная Дума – выступает представителем граждан Российской Федерации.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ), что выражается в том, что на протяжении всего созыва или периода работы палаты вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции[18].

Собственно законодательную власть в Российской Федерации представляет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Именно она разрабатывает и принимает федеральные законы, на основании внесенных в нее законопроектов. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего количества депутатов Государственной Думы (ст. 108 Конституции РФ). Кроме законодательной деятельности круг предметов ведения Государственной Думы устанавливается ст. 103 Конституции РФ. В него входят вопросы кадровой политики: утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ, уполномоченного по правам человека. Государственная Дума РФ выдвигает обвинения против Президента РФ для возбуждения процедуры отстранения его от должности[19].

Исполнительная власть в Российской Федерации представлена Правительством РФ. Правительство РФ, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, проводит всю финансовую, кредитную, денежную политику. Обеспечивает проведение единой научной, культурной, образовательной, здравоохранительной, социальной и экологической политики. Управляет федеральной собственностью. Осуществляет меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности, охране порядка. Правительство издает постановления и распоряжения обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации и обеспечивает их исполнение, как прописано в ст. 115 Конституции РФ.

Правительство имеет двойную подчиненность перед Президентом, который фактически производит кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства.

Государственная Дума в силу сложившегося положения вещей не в силах прямо влиять на выбор персоны главы Правительства. Ее роль заключается исключительно в оценке выбора Президента. При этом воля Государственной Думы не абсолютна, «после трехкратного отклонения представленных кандидатур на пост председателя Правительства Государственной Думой глава государства имеет право назначить Председателя своей властью и распустить Государственную Думу с назначением новых выборов. Право роспуска парламента принадлежит главе государства и является противовесом институту парламентской ответственности правительства»[20].

Реальное взаимодействие Парламента и Правительства на современном этапе характеризуется тем, что установки Конституции реализуются не полностью. Государственная Дума, в свою очередь, не реализует до конца механизмы контроля за Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия может быть использовано Государственной Думой лишь с определенной степенью свободы, т.к. в этих условиях Государственная Дума постоянно находится под угрозой роспуска. Президент же может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее. Конституцией при этом, не регламентировано, что это должны быть различные кандидатуры.

Ограничение полномочий Государственной Думы, по Конституции Российской Федерации, свидетельствует о превалировании исполнительной власти в политическом взаимодействии властей в Российской Федерации. По своему характеру и полномочиям Государственная Дума, на сегодняшний момент, представляет собой скорее функциональный орган разработки и первичного утверждения законодательных актов федерального уровня.

Процедура формирования Совета Федерации, который наполовину состоит из представителей исполнительной власти, ставит его значительно ближе к Президенту, чем к Государственной Думе. Особенно очевидно эта закономерность стала заметна после того, как были проведены реформы Совета Федерации, в соответствии с которыми главам законодательной и исполнительной властей было отказано в праве сенаторствовать, а на их места пришли обычные представители регионов. Исходя из этого, большая часть правящих кругов ориентируется на Совет Федерации, а не на Федеральное Собрание в целом. Таким образом, значение Государственной Думы постоянно принижается, она лишается своих основных и наиболее важных функций, теряя свою сущность как орган законодательной власти.

Решающую роль, таким образом, в системе взаимодействия властей играет исполнительная власть во главе с Президентом и ее структуры на всех уровнях. Такое состояние реального образа взаимодействия Парламента и Правительства в Российской Федерации характеризуется столкновением интересов, порождающим рассогласованность и неэффективность деятельности всей системы власти, на всех уровнях. Это выливается в политический конфликт.

Можно выделить основные проблемы, во взаимодействии законодательной и исполнительной властей, в Российской Федерации, порождающие конфронтацию:

 - утверждение Председателя Правительства, выражение недоверия Правительству, обсуждение вопроса о доверии Правительству со стороны Государственной Думы;

 - отсутствие четкости и согласия в законотворческой работе;

 - рассогласованность по поводу доходной и расходной частей бюджета[21].

К более общим проблемам взаимодействия властей в Российской Федерации относятся лишение Парламента реального контроля за исполнительной властью, сильная дисперсия политических сил приводит к снижению в согласованности работы внутри самой Государственной Думы Российской Федерации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что взаимодействие Парламента и Правительства в нашей стране строится не только в зависимости от взаимодействия их между собой, но и от взаимодействия их с Президентом России.

Президент Российской Федерации, в свою очередь, фактически занимает арбитражное положение, по отношению к этим властям, являясь гарантом Конституции. Он активно реализует все направления деятельности, а в отношении конституционной, кадровой и законодательной политики его полномочия достаточно широки. Направления и границы его нормотворчества определены Конституцией не четко, что толкуется расширительно, позволяя Президенту принимать решения и издавать указы по любым вопросам. Основным направлением его взаимодействия с Государственной Думой является вопрос об утверждении главы Правительства, где основные кандидатуры предлагаются Президентом и утверждаются Государственной Думой. В этом процессе она постоянно находится под угрозой роспуска, со стороны Президента, в случае троекратного отказа утвердить кандидатуры, предложенные Президентом. Сам же он Думе не подотчетен, что обеспечивается процедурой его избрания. Им может быть распущено и Правительство, которое в нынешних условиях может стать полем борьбы между Президентом и парламентом; в случае если последние начнут реализовывать законодательно предоставленные им механизмы контроля за деятельностью Правительства. Вместе с тем, на сегодняшний день проявляется тенденция перехода от взаимодействия Президента с Государственной Думой как главы исполнительной власти с органом законодательной власти к взаимодействию с конкретным депутатским корпусом или его отдельными частями[22].

Исходя из этого, к характерным чертам политического взаимодействия законодательной и исполнительной властей в Российской Федерации относятся:

 - ущемление, вплоть до полного устранения, законодательной власти в процессе взаимодействия властей;

 - превалирование единоличного подхода к власти;

 - длящийся политический кризис во взаимодействии властей, порождаемый первыми двумя чертами.

Предлагается несколько путей выхода из сложившейся ситуации, обладающих одной общей чертой, признанием необходимости выравнивания перекоса во взаимодействии властей, в сторону исполнительной власти.

В последнее время, на первый план, исходя из условий, порождающих длящийся кризис во взаимодействии властей, выходит вопрос личностных морально этических характеристик и качеств лиц, обладающих властью, а также необходимость более тщательного подхода к формированию выборных органов власти, по результатам реализации воли избирателей[23].

Вместе с тем, сложившаяся в нашей стране модель политического взаимодействия Парламента и Правительства, является только границами, основой, на которой будут происходить последующие изменения и дальнейшее развитие. Уже в настоящий момент контроль Государственной Думы над Правительством РФ начинает наполняться реальным содержанием.

Инструментом обратной связи Парламента с общественностью являются парламентские слушания, которые служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов, и не ограничиваются исключительно контролем. И именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.   

Парламентские слушания – форма обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Вопросы, выносимые на парламентские слушания могут быть различными, но в пределах компетенции палат. Так, на парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры РФ, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих делегацию Федерального Собрания РФ; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики[24].

В ходе парламентских слушаний реализуется контроль, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, приватизация, внешняя политика, исполнение ранее принятых законов и т.п.

Одной из форм участия Парламента в работе Правительства являются парламентский и депутатский запросы. Парламентский запрос, естественно, инициируется депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации соответственно. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю и членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации и другим высшим должностным лицам, подконтрольным Парламенту. Тематика запросов различна.

Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля для российского парламента является депутатский запрос. Депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятельности членов обеих палат.

В отличие от парламентского запроса – запроса палаты, депутатский запрос направляется членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы самостоятельно. Российские парламентарии, в ходе политического взаимодействия с членами Правительства, довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Общее число запросов в среднем в год стало составлять 2 - 2,5 тыс.

Эффективность такой формы контроля, как запрос, зависит, конечно же, не только от количества поданных запросов, но и от своевременности и качественности принятых по запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. А в этой сфере сохраняется много проблем.

Стоит отметить, что существующие формы контроля и давления российского парламента на власть не могут считаться самодостаточными и эффективными. Российские подходы к институту парламентского недоверия Правительству существенно отличаются от сложившейся мировой практики в данной области. Выражение парламентом или палатой недоверия правительству означает, что оно утратило поддержку парламентского большинства и должно уйти в отставку. Конечно, в парламенте может образоваться новое большинство, и при его поддержке может быть сформировано новое правительство. Однако, как правило, для того чтобы в парламенте, выразившем недоверие правительству, появилось новое большинство, необходимы выборы, в результате которых изменяется соотношение политических сил в парламенте, и можно формировать правительство с опорой на парламентское большинство. Поэтому роспуск парламента после вынесения вотума недоверия правительству является средством преодоления правительственного кризиса, выражающегося в утрате органом исполнительной власти доверия парламента.

Несмотря на вероятность роспуска, Государственная Дума уже трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству (27 октября 1994 г., 21 июня и 1 июля 1995 г.[25]), однако до роспуска Государственной Думы или отставки правительства дело не доходило.

Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства. Действующее российское законодательство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ, поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий и носят политический характер. Да и само решение вопроса о доверии Правительству зачастую является политической акцией, никак не связанной с парламентским контролем.

Многие исследователи считают сильную президентскую власть в России одной из главных причин, негативно сказывающихся на состоянии и перспективах развития партийной системы. Анализируя проблемы становления многопартийности в современной России, этот тезис можно аргументировать следующим образом.

Во-первых, Федеральное Собрание Российской Федерации и, прежде всего, Государственная Дума как палата, структурируемая по партийно-политическому признаку не обладает реальными рычагами влияния на формирование персонального состава и направление деятельности исполнительной власти. Таким образом, политическая партия может провести своих кандидатов в Государственную Думу, но не может определять политику Правительства. На основании этого специалистами делается вывод, что «партии полностью лишены возможности отвечать перед избирателями за результаты своей деятельности[26]».

Во-вторых, статус и роль политических партий сводится к положению своеобразных клубов избирателей, функции которых ограничиваются той или иной степенью выражения поддержки на выборах.

В-третьих, в условиях фактического отсутствия у Парламента возможности контролировать состав и деятельность Правительства Российской Федерации основными каналами рекрутирования в состав управленческой элиты являются наиболее влиятельные лоббистские группы, в то время как деятельность в рамках политических партий выглядит мало престижной и зачастую бесперспективной в карьерном отношении[27].

Поэтому судьба российского парламентаризма в полной мере зависит от дальнейшего развития российской демократии, поскольку без слаженной партийной системы, влиятельных общероссийских политических партий очень трудно создать демократический механизм контроля за исполнительной властью, формированием Правительства и сменой власти, предполагающий участие Парламента[28].

Многие государственные, политические и общественные деятели, правоведы, политологи рассматривают парламентаризм как государственный режим, отличительной чертой которого является политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность.

Как отмечает Р.Романов, парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента[29]. С ним солидарен и М.Баглай, который считает, что в основе парламентаризма лежит верховенство парламента в системе государственных органов[30]. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти.

К сожалению, в современной России пока нет такого политико-экономического и социального состояния. В Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли в настоящее время находится в недостаточно развитом состоянии. Сложившуюся в стране систему власти нельзя назвать по-настоящему демократической. Но подобный подход оправдан. В России пока не создана устойчивая партийная система, действующие политические игроки имеют слабую социальную поддержку, а их взаимодействие и апелляция к избирателю и подотчетность гражданам развито очень слабо. Более того, неразвитые институты гражданского общества и патерналистский тип политической культуры, предопределяет низкий уровень доверия населению к парламенту, который в реальности не способен на профессиональное выполнение своих контрольных, законодательных и представительских функций. В этой связи наделение парламента реальными полномочиями – это вопрос отдаленной перспективы.

Правительство формируется Президентом независимо от исхода парламентских выборов, что оправдано ввиду отсутствия конструктивной оппозиции как реальной силы.

Думается, что оба эти фактора нуждаются в изменении. В будущем создание Правительства на базе думского большинства обеспечит нормальную парламентскую оппозицию. Если говорить об оппозиции, то она существует, как правая (либеральная), так и левая. Вместе с тем, необходимо принять все меры, чтобы изменить отношение к оппозиции. Важно преодолеть иллюзию, будто чем слабее оппозиция, тем сильнее и Парламент, и Правительство, и понять, что в действительности дело обстоит скорее наоборот.

Вряд ли есть основания откладывать и дальше решение давно выдвигаемого вопроса об изменении порядка формирования Правительства. Чтобы поднять роль выборов и парламентского контроля, необходимо установить, что президент может предложить кандидатуру на должность главы правительства лишь из числа лидеров партии, победившей на парламентских выборах. Таким образом, общество должно знать партийное лицо правительства, поскольку только в этом случае оно может, оценивая деятельность правительства, оценивать тем самым и политику представляемой им партии или коалиции, и должным образом решать за кого голосовать на очередных выборах. Однако введение подобной системы на современном этапе может дестабилизировать политическую систему и приведет в конечном итоге к приходу к власти маргиналов и сворачиванию политических реформ. Пока ситуация с нахождением у власти «просвещенного президента» и его ответственность за судьбу страны является оптимальным, но в перспективе надо сделать все возможное, чтобы создать надежные демократические институты.

После выборов в Государственную Думу четвертого созыва ситуация могла измениться, поскольку на повестке дня стоял вопрос формирования Правительства на основе парламентского большинства, то есть правящей партии - «Единой Россией». И хотя понятно, что в этой ситуации реальное направление задает не Государственная Дума, а Президент, который в этот раз получил в лице «Единой России» абсолютную поддержку.

Вместе с тем, последние внутриполитические события, связанные с переходом на пропорциональную избирательную систему при избрании депутатов Государственной Думы, дают реальную возможность в перспективе реализовать идею формирования Правительства России на основе парламентского большинства, политически ответственного и перед Парламентом.

При этом роль института Президентской власти необходимо сохранить в нынешнем ее виде. В России Президент является национальным символом, олицетворяющим дух нации, задающим тональность общественных настроений. Президент 2000- 2008 гг. безусловно справился с этой задачей. В короткий промежуток времени своими действиями и энергией он сумел переломить настроение катастрофизма в российском обществе. Президент решил важнейшую стратегическую задачу – создал предпосылки стабильности в стране, открывающую возможность работы в других направлениях.

Рассматривая институты государства в современных условиях нельзя обходить вниманием вопрос, связанный со спецификой федерализма в России, которая включает себя особенности взаимоотношения властей по линии центр-регионы.

В рамках поиска оптимальных форм взаимодействия между центром и регионами, который осуществляется в России с начала 90-х годов, совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики.

Современная политическая наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации. «Организующая роль федерализма проявляется в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности[31]». 

Федерализм в России как гибкая и действенная форма государственного устройства и разделения государственной власти позволяет, с одной стороны, сохранять суверенность, централизм, единство и неделимость государственной власти, а с другой стороны учитывать в единстве многообразие и специфику отдельных российских регионов.

При анализе проблем развития федеративных отношений в России обычно принято выделять четыре этапа федерализации социально-политического пространства российского государства, которые, на наш взгляд, служат надежным методологическим ориентиром при изучении политического процесса в исторической перспективе. Первый этап – период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй этап – подписание Федеративного договора; третий этап – принятие конституции РФ 1993 года и подписание двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов федерации; 2000 год- этап централизация власти и повышение эффективности управления.

Модель «социалистического федерализма» унаследованная Россией от распавшегося СССР из-за противоречия между территориальным и этническим признаком внутреннего государственного устройства постоянно рождала напряжения и конфликты в процессе государственного становления страны. Слабость федеральной государственной власти, с одной стороны, и отсутствие государственно-политической ответственности за единство России у власти в регионах, с другой, привели к неустойчивости и неопределенности в целом социальной системы[32].

Политической дезинтеграции в стране способствовала и острая политическая борьба, которая в условиях распада СССР в 1990-1991 велась между государственными органами. Участники этой борьбы зачастую обращались к региональным властям, обещая им значительное расширение полномочий в обмен на политическую поддержку, тем самым сами провоцировали национальные выступления и способствовали разладу государственного механизма, генерируя центробежные тенденции.

Важной составляющей начального этапа формирования современного российского федерализма был I съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года, принявший документ конституционного значения, Декларацию о государственном суверенитете РФ, в которой закреплялись основы самостоятельного развития России как федеративного государства. «Декларация предусматривала верховенство законов РСФСР на всей ее территории и возможность приостановления действия союзных законов.

Приостановил процесс распада России как единого государства Федеративный договор, подписанный в марте 1992 года, который явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в российском государстве. С одной стороны, он позволил в условиях политической нестабильности сохранить единство Российского государства, положить начала развитию федеративных отношений в России. С другой стороны, договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие субъектов федерации. Фактически же, это был договор слабого федерального центра и ряда сильных суверенных республик, которые за свое сохранение в Федерации запросили высокую плату. К числу неоспоримых достоинств можно отнести то, что Федеративный договор – принципиально новый акт в государственной истории России.

Следующий этап в развитии федеративных отношений можно считать принятие Конституции 1993 года. Шел сложный процесс консолидации демократических институтов, который в результате конфликта законодательной и исполнительной власти поставил на повестку дня принципиальную проблему государственного устройства. Стало более, чем, очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без усиления института президентства, увеличения объема полномочий главы государства, а так же, что немало важно без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации и преодоления тенденции к конфедерализации в отношениях с республиками.

Вступая на путь коренных преобразований Россия в своей конституции 1993 года совершенно определенно записала: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации[33]».

Таким образом на тот момент времени Россия являлась конституционно-договорной, асимметричной федерацией, основанной на сочетании национального и территориального принципа построения государства. Основная часть Федеративного договора была инкорпорирована в Конституцию Российской Федерации 1993 года, которая определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а во-вторых, закрепила приоритет норм федеральной Конституции и принцип единства в формировании центральных и региональных органов власти, что в будущем с приходом власти В.Путина стало важной основой пересмотра федеративных отношений в сторону централизации и унитаризации.

В период президентства Б. Ельцина отношения между центром и регионами характеризовалось постоянным нарушением взаимных обязательств, постоянным корпоративным внутриэлитным политическим торгом неформального характера. «Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду[34]».

С приходом к власти В.Путина был четко обозначен курс на выстраивании вертикали власти и наведении правого порядка между центром и регионами. Надежным инструментов выправления ситуации стала модернизация института полномочных представителей Президента в регионах, в результате Центр получил возможность контролировать региональных лидеров при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов.

Не следует забывать, что В.Путин еще в 2000 году серьезно опасался внутрисистемной оппозиции в лице глав регионов[35]. Решение о разделении страны на семь федеральных округов и реформировании института полпредов президента, заключавшееся не только в сокращении их числа, но и наделении более весомыми полномочиями, практически в одночасье изменило политическую конфигурацию в России. Оценивая их работу за последние 6 лет, можно констатировать, что полпреды Президента практически ликвидировали противоречия между законодательствами субъектов федерации с федеральным центром. Они также продолжают оказывать влияние на политические процессы в регионе, аккумулировав весь существующий ресурс силовых органов власти в регионе в лице МВД и ФСБ.

Вслед за указом о семи полпредах, В.Путин пошел дальше и запретил главам исполнительной и законодательной властей сенаторствовать в верхней палате парламента. В 2004 году были приняты новые законы, которые существенным образом изменили порядок формирования власти в регионах – были отменены прямые выборы губернаторов, а процесс избрания  глав региональной исполнительной власти происходит с участием Президента, который вносит кандидатуру на утверждение региональными парламентами. До этого был также принят законопроект, в соответствии с которым региональные парламенты, как и федеральный должен формироваться по пропорциональному принципу из федеральных политических партий. Все это происходило на фоне усиления позиции правящей партии в регионах. Таким образом, в России создана достаточно централизованная федерация, которая позволила выстроить эффективную систему управления на переходном этапе построения суверенной демократии.