Нормативный акт, как основной источник финансового права

Второй параграф главы 2 посвящен исследованию вопроса о нормативном правовом акте как основном источнике финансового права. В данном параграфе рассматриваются нормативные правовые акты, которые являются источником финансового права, но не входят в структуру финансового законодательства. Не входят в эту систему сегодня:

а) «неналоговые» законы, содержащие налоговые нормы;

б) подзаконные нормативно-правовые акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном и региональном уровнях государства, а также нормативно-правовые акты, принятые исполнительными органами власти местного самоуправления по налоговым и бюджетным вопросам.

Приводятся примеры различных нормативных актов, характеризующие масштабность финансово-правового регулирования. Особо остановимся на роли Конституции РФ в системе источников финансового права. Обосновывается позиция, согласно которой Конституция РФ не является источником финансового права. Содержащиеся в ней финансово-правовые нормы, являются конституционно-правовыми и составляют основу, базу развития финансового законодательства, что не меняет их отраслевой принадлежности к конституционному праву.

Обосновывается позиция о роли и значении Налогового и Бюджетного кодексов РФ, которые служат, своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в бюджетном и налоговом праве, и обладают юридическим приоритетом перед федеральными законами при регулировании финансовых отношений.

Раскрывается роль актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, содержащих финансово-правовые нормы, которые принимаются в пределах компетенции этого субъекта в области финансов. При регулировании бюджетных отношений регионального уровня соответствующие законодательные и исполнительные органы власти могут использовать три метода правотворчества: а) дублирование норм федеральных законов. Выявляются причины снижения дублирования федеральных бюджетных норм региональным законодательством, б) расширение содержания норм федеральных законов. Расширение в данной ситуации целесообразно считать частью процесса реализации федеральных норм бюджетного права, поскольку на субфедеральном уровне осуществляется их детализация, в) установление новых норм права. Наиболее актуальным юридико-техническим приемом регионального правотворчества является новизна, то есть создание в рамках своей компетенции ранее не существовавших норм финансового права. Однако, нормативно-правовые акты субъектов Федерации не должны создавать коллизии с нормами федеральных законов, поскольку действующее законодательство Федерации является основополагающим. Кроме того, акты субъектов РФ не должны содержать норм, регулирующих отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, а по вопросам установления общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований соответствовать законам Российской Федерации (ст. 71–73, 76 Конституции РФ). Нормы финансового права на уровне субъектов РФ развиваются весьма стремительно и получают свое закрепление в специализированных законах.

Раскрывается роль актов Президента РФ в условиях максимального урегулирование финансовых отношений в настоящее время. На наш взгляд, сегодня Указы Президента в сфере финансов носят организационный характер, т.е. содержат поручения органам государственной власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов. Значение Указов Президента РФ в области налогового права должно заключаться, во-первых, в устранении и предотвращении пробелов в налоговом законодательстве, во-вторых, в определении основных направлений в финансовой работе системы органов исполнительной власти. Недопустимо исключать Указы Президента РФ из системы нормативных финансово-правовых актов о налогах и сборах (ст. 4 НК РФ). Кроме того, исключение Президента РФ из правотворчества в финансовой сфере противоречит (п. 2 ст. 90) Конституции РФ. В этом смысле, подзаконные нормативно-правовые акты Президента РФ, даже если они и не являются финансово-правовыми в объективном смысле, должны быть включены в систему источников налогового права (подотрасли финансового права).

Раскрывается роль ведомственных актов, которые обязательны для применения соответствующими структурными подразделениями этих государственных органов. Объектом внутриведомственных нормативных актов являются не образующие предмет налогового права отношения, а служебные взаимосвязи в названных органах. Приказы, инструкции и методические указания не устанавливают (и не могут устанавливать) каких-либо прав или обязанностей для фискально-обязанных лиц, поэтому для частных субъектов налоговых правоотношений они носят рекомендательный характер и могут применяться только по их усмотрению.

Письма и указания в основном посвящены рассмотрению частных ситуаций; письма Минфина РФ регулируют налоговые отношения косвенно, в основном через установление методик бухгалтерского учета; что же касается разъяснений, то они представляют собой обобщение практики применения налогового законодательства налоговыми органами и построены в форме вопросов и ответов.

Таким образом, ведомственные нормативно-правовые акты в соответствии с п. 2 ст. 4 НК РФ не входят в состав законодательства о налогах и сборах. Однако, сегодня определяя налоговое законодательство с практической точки зрения, ведомственные акты включены в систему законодательства о налогах и сборах, т.е. суды оценивают их наряду с другими материалами по делу, учитывают их при вынесении решения, тем самым расширяют понятие налогового законодательства

Выявляется значимость актов органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, являясь публичной властью на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности, наделены правом издавать финансовые, нормативно-правовые и правоприменительные акты. Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первый уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального уровня. Финансово-правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, подзаконным актам органов государственной власти. Наиболее часто различные аспекты муниципальной финансовой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс, организация бюджетной системы муниципального образования, принятие нормативных правовых актов о налогах и сборах на соответствующей территории. Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется, как правило, по усложненной процедуре.