Общегосударственные финансы

 

Общегосударственные финансы - это централизованные фонды денежных ресурсов, которые создаются путем распределения и перераспределения национального дохода, созданного в отраслях материального производства (вторая подсистема). Необходимость концентрации в распоряжении государства значительной части финансовых ресурсов вызвана той важной ролью, которую оно выполняет в области экономического и социального развития страны. Формами использования этих ресурсов являются бюджетные и внебюджетные фонды, обеспечивающие потребности государства при решении экономических, политических и социальных задач. Страховыми звеньями финансовой системы применяются другие формы и методы образования и использования денежных фондов. Что касается финансов предприятий, то эти децентрализованные фонды денежных средств образуются из денежных доходов и накоплений самих же предприятий.

Рассмотрим кратко экономическое содержание составных звеньев общегосударственных финансов, к числу которых относятся:

- государственный бюджет;

- внебюджетные фонды.

Государственный бюджет - это главное звено всей финансовой системы. Государственный бюджет представляет собой централизованный денежный доход государства. Иногда дают более простое и краткое определение: госбюджет - это доходы и расходы государства. Соответственно бюджет государства состоит из двух взаимосвязанных частей: доходной и расходной. В доходной части госбюджета указываются источники поступления денежных средств и их количественные характеристики. В расходной части госбюджета указываются направления, сферы, в которых расходуются деньги, их количественные параметры.

По размерам госбюджета, его структуре можно судить об уровне экономического развития страны, о характере ее экономического строя и материальном положении основной части населения. И действительно, что можно сказать о стране, бюджет которой имеет огромный дефицит, т.е. предусмотренные в нем расходы значительно перекрывают планируемые доходы? Понятно, что в этом случае какие-то инвестиционные проекты останутся на бумаге, кто-то из бюджетников снова не получит вовремя зарплату, а финансовые дыры в одном месте будут лататься за счет образования дыр в других местах. Другое дело - бюджет бездефицитный, а еще лучше, если он с профицитом, т.е. с превышением доходов над расходами.

Проанализируем структуру расходной части госбюджета. Если основная или значительная часть расходов направляется на приобретение новых видов вооружения, на содержание армии, то это - милитаристский бюджет. Размеры социальных расходов в этом случае большими быть не могут, напротив, они крайне незначительны, а, следовательно, народ в такой стране хорошо жить не может. И совершенно другое дело, если основная часть ресурсов направляется на социальные цели: здравоохранение, образование, жилищное строительство, поддержку пожилых и т.д. Отметим, что в недавнем прошлом военные расходы доминировали в бюджете СССР. В настоящее время они, порой, ниже того минимума, который требуется для поддержания эффективной армии.

Главным и основным источником формирования государственного бюджета являются налоги с предприятий и населения (примерно 75-80%). Остальная доходная часть госбюджета пополняется за счет таможенных пошлин, государственного займа, денежной эмиссии и так далее.

Доходы госбюджета складываются из статей:

- НДС

- акцизы (косвенный налог)

- налог на прибыль предприятий, объединений, организации

- налоги с населения (подоходный налог с заработка, с предпринима­тельской деятельности)

- госпошлина, местные налоги и доходы

- доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные, им­портные, пошлины)

- плата за природные ресурсы

- прибыль Нацбанка РК

- земельный налог, рентные платежи и др.

Расходы госбюджета РК:

- финансирование народного хозяйства (АПК, транспорт и др.)

- финансирование социально-культурных мероприятий

- финансирование науки на оборону

- на содержание органов государственной власти

- на содержание правоохранительных органов

Формы и методы взимания платежей в бюджет под влиянием экономических, политических и социальных изменений в развитии общества, роста масштабов производства постоянно совершенствуются для создания финансовой базы устойчивости функционирования народного хозяйства в условиях перехода к рыночной экономике.

Формирование доходов Государственного бюджета - важный процесс, определяющий возможности государства в направлении средств на основные цели: развитие производственное и социальной сферы, финансирование со­циально-культурных мероприятий, затраты на содержание органов хозяйст­венной власти и управления, оборону. Порядок исчисления различных видов поступлений, сроки внесения платежей в бюджет устанавливаются с учетом особенностей их формирования, объемов поступления платежей в бюджет, при этом главным условием является обеспечение устойчивого поступления средств.

Важным требованием к государственному бюджету является его адек­ватность общеэкономическому развитию. Это объясняется использованием среднесрочного финансового планирования, которое позволяет осознать по­требность в действиях в рамках финансовой политики.

Другим важным требованием к организации государственного бюджета является включение в него лишь тех расходов, которые необходимы для вы­полнения госзадач. Это обеспечивается острой "конкуренцией потребностей" за ограниченные финансовые средства. Важным условием является отработанные процедуры контроля, осуществляемого как парламентом, так и мини­стерством финансов.

Бюджет должен быть информативен и содержать сведения в наиболее ясной для понимания форме. В связи с этим важное значение приобретает принцип единства и полноты бюджета. Это означает, что доходы и расходы должны быть объединены в рамках одного бюджета и должны быть представлены все поддающиеся предвидению расходы и доходы.

Принцип достоверности бюджета означает, что все доходы и расходы следует определить и отразить в бюджете с наиболее важной точностью. Цифровые величины и отраженные в них обстоятельства не подлежат искажению или сокрытию. Точность отображения в проекте бюджета всех наме­ченных доходов и расходов зависит от наличия информации о текущем бюд­жете.

Экономическая сущность расходов госбюджета выражается в том, что они способствуют процессу капиталистического воспроизводства, накопления капитала. Бюджетные расходы служат активным инструментом эконо­мической политики. С их помощью государство воздействует на перераспре­делительные процессы, рост национального дохода, структурное регулиро­вание экономикой, развитие отдельных отраслей и секторов хозяйства.

Состав и структура расходов государственного бюджета определяется их экономическим содержанием и задачами, которые стоят перед государством.

Расходы по роли в общественном воспроизводстве можно подразделить на затраты по обеспечению непрерывного процесса производства, увеличение производственных фондов и на расходы по удовлетворению социально-культурных потребностей членов общества.

К первой группе относятся рас­ходы государственного бюджета, направляемые на финансирование основ­ных фондов отраслей народного хозяйства, обеспечение их непрерывного финансирования.

Ко второй группе относятся затраты бюджета на финансирование социально-культурных мероприятий, оборону и управление государством.

Соотношение между этими группами расходов определяет эффективность бюджета. Чем выше уровень затрат, направленных на развитие отраслей народного хозяйства, и соответственно ниже уровень потребительских затрат бюджета, тем эффективнее использование бюджетных средств. [3]

Бюджет в основном несет расходы, связанные с экономическими функциями государства. С переходом на рыночные условия хозяйствования бюд­жет должен изменяться. Реализация расходной части бюджета может быть осуществлена в результате постепенного перехода к сокращению только са­мых необходимых дотаций и субсидий, предоставляемых преимущественно по прямому назначению предприятиям.

Существенным в сокращении расходов бюджета должен стать отказ от кредитования долгов предприятий, повышение ответственности госпред­приятий за финансовые результаты.

Распределительный характер бюджетных операций позволяет государ­ству превратить бюджет в экономический рычаг воздействия на производство, стимул общественного процесса; в этом аспекте действие бюджета одно­типно с другими стоимостными рычагами - ценой и т.д. Однако, государст­венный бюджет занимает ключевое положение в сфере стоимостного распре­деления общественного продукта и это превращает его в инструмент централизованного общегосударственного руководства экономикой, в основной финансовый план РК. Основной финансовый план позволяет обеспечить финансирование предусмотренных государством мер по социально-экономическому развитию на основе централизации части финансовых ре­сурсов в распоряжении государства, а с другой стороны, оказывать активное влияние на выявление дополнительных внутрихозяйственных резервов. улучшение качественных показателей работы предприятий и отраслей, про­ведение режима экономии во всех звеньях народного хозяйства.

Государственный бюджет характеризуется такими важными чертами: он имеет силу закона; в нем находят непосредственное отражение программы, направленные на развитие общественного производства, повышение его эф­фективности, удовлетворение потребностей членов общества. Бюджет имеет огромное мобилизирующее и организующее значение, что связано с право­вой формой использования бюджетных отношений.

В процессе становления госбюджета используются и уточняются макро­экономические, финансовые и производственные показатели, выявляются дополнительные доходы и неиспользованные резервы, координируются свя­зи всех звеньев финансово-кредитной системы, а также достигается согласо­вание показателей экономического и социального развития с финансовыми и кредитными ресурсами.

Государственный бюджет - действенное орудие общегосударственного контроля. Адресный характер бюджетных показателей, отражающих много­образные связи бюджета с хозяйством создает основу для их использования, в целях контроля за состоянием дел в отраслях материального производства и непроизводственной сферы.

Помимо государственного бюджета в любой экономике формируются и используются внебюджетные фонды.

Внебюджетные фонды - важное звено финансовой системы государства. Они представляют собой совокупность денежных ресурсов, используемых государством на строго определенные цели и имеющие законодательно закрепленные источники формирования. Как экономическая категория внебюджетные фонды являются отношениями по перераспределению национального дохода для централизации финансовых ресурсов, направляемых на финансирование целевых потребностей государства.

Формирование внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика (предприятия, физического лица) ничем не отличаются от налогов. Основные суммы отчислений во внебюджетные фонды включаются в состав себестоимости и установлены в процентах к фонду оплаты труда. Внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность.

Внебюджетные фонды управляются непосредственно центральными, а в отдельных случаях местными властями. Наиболее распространенными ис­точниками формирования этих фондов являются налоги, отчисления из бюджета, специальные взносы.

Возникновение внебюджетных фондов начиная с 1991 г. диктовалось потребностями социально-экономического развития: необходимо было обособить часть государственных финансовых ресурсов на строго функциональные цели, разгрузить государственный бюджет от несвойственных расходов, отчасти снизить его дефицит. В определенной степени это диктовалось необходимостью переложить на хозорганы бремя расходов, напрямую не связанных с функционированием государства -расходов на капитальные вложения, дотации предприятиям; этим целям соответствовал фонд стабилизации экономики (в дальнейшем - фонд преобразования экономики). В других случаях необходимо было выделить и разграничить отдельные расходы на социальные нужды и источники их покрытия с целью более надежной и эффективной зашиты населения в условиях падения их жизненного уровня при переходе к рынку. Эту задачу призваны были решить Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Единый союзно-республиканский фонд социальной поддержки населения, Государственный фонд содействия занятости населения. Некоторые фонды имеют сугубо узкоцелевое назначение - Дорожный фонд, Фонд содействия конверсии военного производства, инновационные фонды разного назначения и другие.

Некоторые фонды действовали временно, например Фонд стабилизации экономики, Единый союзно-республиканский фонд социальной поддержки населения — это объясняется трудностями формирования средств подобных фондов в условиях кризиса экономики, определенной обезличенностью мобилизуемых туда средств, незаинтересованностью субъектов формирования фондов в безвозвратном использовании ресурсов при распределении.

При формировании фондов на субъектов хозяйствования возлагается дополнительная обязанность внесения части денежных средств в безвозвратном порядке. Если такая часть вносится за счет стоимости прибавочного продукта (прибыли, дохода), то напрямую затрагивает экономические интересы предприятий - ограничивает их возможности в воспроизводстве и потреблении (например, в действовавшем до 1995 г. Фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции). В случае отнесения отчислений в фонды на себестоимость продукции эта часть стоимости перекладывается на потребителя через цену, и данную нагрузку несет общество в целом. Тем самым при формировании и использовании фондов происходят перераспределительные процессы, которые для части субъектов хозяйствования являются безэквивалентными в определенном временном интервале, то есть ущемляют их экономические интересы. В то же время в масштабах всего общества с помощью внебюджетных фондов поддерживаются социально-экономическая сбалансированность и стабильность, так как становится возможным решение задач локального и общегосударственного масштаба по социальной поддержке отдельных групп населения, выполнения определенных целевых программ в интересах всей экономики или региона, выравнивания социально-экономического развития. Тем самым в функционировании внебюджетных фондов проявляется противоречие групповых и общественных интересов. В целом же функционирование внебюджетных фондов осуществляется, в конечном счете, в интересах всего общества, направлено на его консолидацию и в этом состоит социально-экономическая сущность этой формы финансовых отношений.

Функционирование специальных внебюджетных фондов параллельно с государственным бюджетом позволяет дифференцировать финансовые отношения, сориентировать часть их в узкоспециализированных сферах, достичь своеобразной диверсификации этих отношений в разных направлениях финансовой деятельности.

Классифицируются внебюджетные фонды по следующим признакам:

1. по целевому признаку:

- на социальные,

- экономические,

- научно-исследовательские,

- природоохранные (экологические),

- миграционные,

- содействия правопорядку,

- культурного назначения и другие;

2. по уровню управления:

- на межгосударственные,

- государственные,

- региональные (местные).

Следует различать государственные внебюджетные и негосударственные фонды; последние весьма разнообразны по целевому назначению, хотя и аналогичны некоторым государственным внебюджетным фондам, например негосударственные накопительные пенсионные фонды, различные гуманитарные, в том числе и международные фонды. Различаются также внебюджетные фонды и фонды целевого финансирования, которые до 1996 г. включительно оставались в составе государственного бюджета: фонд охраны недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд охраны природы. Да и другие фонды периодически, на протяжении 1992-1996 гг., включались в государственный бюджет и исключались из него. Это отражает процесс становления финансовой системы, поиска оптимального варианта ее структуры.

Возможно употребление термина «специальные фонды», который приемлем для всех внебюджетных и других фондов, фондов хозяйствующих субъектов (уставного, резервного, амортизационного, валютного, ремонтного, фонда накопления, потребления и других), что подчеркивает их целевое назначение.

Организационно фонды находятся в ведении специального аппарата или министерства, что способствует гибкости управления обособившейся части финансовых ресурсов, контроля за их рациональным, целевым использованием. Наличие внебюджетных фондов позволяет оперативно распоряжаться целевыми средствами, сосредоточенными в их ведении: в мировой практике управление фондами автономно — без вмешательства представительных органов власти, что позволяет государственным органам управления фондами быстро решать вопросы целевого финансирования, своевременно реагировать на изменение ситуации.

Через внебюджетные фонды перераспределяются значительные объемы финансовых ресурсов: масштабы перераспределения в Республике Казахстан достигали 10-12% валового внутреннего продукта страны.

Общей проблемой внебюджетных фондов в переходный период являются трудности формирования их средств в прогнозируемых объемах из-за финансового неблагополучия плательщиков: убыточности большинства из них, взаимной задолженности, неплатежеспособности. В результате бюджеты фондов были несбалансированы, и многие мероприятия по целевому финансированию неотложных социально-экономических нужд - необеспеченными.

В Республике Казахстан функционирование государственных внебюджетных фондов с 1996 г. было признано нецелесообразным в связи с изменением финансовой политики в сторону централизации финансовых ресурсов государства: средства фондов были консолидированы в республиканском бюджете. Однако мировая практика подтверждает эффективность децентрализации и автономного формирования и использования государственных финансовых ресурсов для оперативного управления ими при обеспечении надлежащего контроля за расходованием средств со стороны общества.

Особенности движения денежных средств таких фондов можно рассмотреть на примере действия внебюджетных финансовых институтов в Республике Казахстан в течение 1995-1998 гг.

Внебюджетными фондами социального назначения были:

- Пенсионный фонд;

- Фонд государственного социального страхования;

- Фонд обязательного медицинского страхования;

- Фонд содействия занятости.

Их функционирование регулировалось Законами Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», «Об обязательном социальном страховании», «О медицинском страховании граждан», в которых было установлено, что средства обязательного социального страхования формируются за счет страховых взносов работодателей и других поступлений. Размер взносов устанавливался и распределялся между фондами в ежегодно утверждаемом Законе «О республиканском бюджете». Эти нормы были стабильными до 1998 г. и составляли 30% от фонда оплаты труда для юридических лиц, включая юридических лиц с иностранным участием, а для представительств иностранных юридических лиц - в части фонда оплаты труда граждан Республики Казахстан. Физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, ежемесячно уплачивали в размере одного месячного расчетного показателя на каждого работника.

По уплате взносов устанавливались льготы для организаций инвалидов, лиц с ограниченной трудоспособностью, ветеранов, некоторых гуманитарных, детских и других организаций, для которых размер взноса составляет 5% от фонда оплаты труда.

Распределялись суммы отчислений на обязательное социальное страхование по следующим нормативам:

- в Пенсионный фонд - 85% (или 25,5% от фонда оплаты труда (ФОТ);

- в Фонд обязательного медицинского страхования - 10% (3% от ФОТ);

- в Фонд государственного социального страхования - 5% (1,5% от ФОТ).

Фонд содействия занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, включая юридических лиц с иностранным участием и представительства иностранных юридических лиц в части фонда заработной платы граждан Республики Казахстан в размере 2% от фонда оплаты труда. Для бюджетных организаций, обществ инвалидов-афганцев, Общества Красного Полумесяца и Красного Креста, некоторых детских благотворительных организаций размер взносов устанавливался в 1 %. Организации инвалидов и лиц с ограниченной трудоспособностью освобождались от уплаты этой части взносов.

Отчисления средств на формирование данных фондов включались юридическими и физическими лицами, организациями и учреждениями в издержки производства или обращения и относились на себестоимость продукции, работ, услуг.

На формирование фондов социального назначения направлялись средства из других источников:

- доходов, получаемых от размещения свободных средств в государственные ценные бумаги или в депозит государственных банков;

- сумм начисленной пени в случае неуплаты взносов в установленные сроки;

- в необходимых случаях - бюджетные средства и кредиты банков (при недостаточности аккумулированных средств на текущие выплаты); так, в Государственный накопительный пенсионный фонд передавались бюджетные средства для выплат пенсий уже состоявшимся пенсионерам до начала действия нового пенсионного законодательства.

Взносы на обязательное социальное страхование относились к вычитаемым расходам из совокупного годового дохода в соответствии с налоговым законодательством, а для бюджетных и других некоммерческих организаций предусматривались в смете расходов на их содержание.

Бюджеты социальных фондов утверждались Правительством Республики Казахстан.

Инвестирование временно свободных средств фондов обязательного социального страхования допускалось только в государственные ценные бумаги, ценные бумаги Национального банка Республики Казахстан и в депозит государственных банков.

Государственный накопительный пенсионный фонд финансировал:

1) государственные пенсии состоявшимся пенсионерам и получателям пенсионных выплат, в пользу которых производились пенсионные взносы в указанный фонд;

2) социальные пособия в виде доплат, если размер пенсии ниже минимально установленного законодательством уровня.

Фонд содействия занятости населения финансировал выплату пособий по безработице, переподготовку и переобучение безработных, организацию общественных работ для поддержки нуждающихся граждан.

Фонд социального страхования финансировал выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, единовременные пособия при рождении ребенка и на погребение, оплату услуг оздоровительного характера.

За счет средств Фонда обязательного медицинского страхования возмещались расходы медицинских организаций или лиц, занимающихся частной медицинской практикой, по оказанию застрахованным медицинских услуг в соответствии с условиями договоров. Кроме того, фонд возмещал расходы застрахованных в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в случаях получения медицинских услуг в медицинских организациях или у лиц, занимающихся частной практикой, с которыми у фонда не заключены договоры по оказанию медицинских услуг.

Отчеты об исполнении бюджетов фондов утверждались Правительством Республики Казахстан.

Управление Государственным накопительным пенсионным фондом, Фондом государственного социального страхования, Фондом содействия занятости ведало Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Фонд обязательного медицинского страхования являлся структурой при Правительстве Республики Казахстан. Структура фондов включала областные, городские отделения, в районах - районные отделы социальной защиты населения, отделы труда и занятости. Контроль за целевым использованием средств фондов осуществлялся местными исполнительными органами, вышестоящими органами фондов, специализированными контрольными органами Комитета финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан.

С 1999 г. финансирование социальной защиты населения осуществляется через государственный бюджет за счет взимания и аккумуляции в нем социального налога. Кроме того, в негосударственной накопительной пенсионной системе значительная часть средств аккумулируется и расходуется через негосударственные накопительные пенсионные фонды за счет обязательных пенсионных взносов всех страхователей в размере 10% от фонда оплаты труда. Такой же размер пенсионных взносов установлен и для лиц, избравших для пенсионного обеспечения Государственный накопительный пенсионный фонд. Расходы на государственное социальное обеспечение и социальную помощь финансируются преимущественно из средств республиканского бюджета (порядка 90% всех расходов).

Медицинская помощь населению финансируется в основном за счет местных бюджетов (86% всех расходов на здравоохранение) в пределах норм гарантированной медицинской помощи; сверх норм - на платной основе гражданами, нуждающимися в дополнительном лечении.

Взамен фонда содействия занятости из местных бюджетов финансируется материальная помощь безработным (с учетом установленного минимума дохода) при изыскании соответствующих средств на эти цели.

Внебюджетные фонды экономического назначения создавались исходя из целей и задач этапов общественного развития. Практика ранее действовавших фондов это подтверждает: например, в разное время функционировали: Инвестиционный фонд, Фонд стабилизации экономики, Фонд преобразования экономики, Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции. Экономические фонды создаются для концентрации средств и финансирования определенных направлений развития или ключевых отраслей, а также межотраслевых программ развития. Тем самым ставится задача обеспечить сбалансированное, пропорциональное развитие всей экономики. Так, средства Инвестиционного фонда использовались для поддержки достигнутых масштабов воспроизводства основного капитала, дальнейшего развития социальной сферы. Финансирование капитальных вложений проводилось по планам и лимитам, утвержденным Правительством республики, для перепрофилирования промышленных предприятий на выпуск рентабельной продукции, создание возможностей для их реконструкции. Фонд преобразования экономики формировался за счет обязательных отчислений в размере 5% от себестоимости продукции (работ, услуг) с включением их в издержки производства (за исключением убыточных предприятий).

Внебюджетный Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции был организован в целях развития рыночных отношений и формирования альтернативных экономических структур, оказания поддержки предприятиям и организациям различных форм собственности, эффективного сочетания бюджетного финансирования с прогрессивными формами кредитования мероприятий по развитию предпринимательства, конкуренции и ограничению монополистической деятельности. Источниками формирования средств фонда являлись:

- отчисления в размере 1% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, объединений и организаций, расположенных на территории республики, независимо от форм собственности;

- ассигнования из республиканского бюджета в размере 1 % от общей суммы доходной части бюджета;

- доходы от консультационной, методической и издательской деятельности, а также от ценных бумаг;

- добровольные взносы и благотворительные пожертвования.

Дорожный фонд концентрировал денежные средства, связанные со строительством, реконструкцией и содержанием автомобильных дорог общего назначения, то есть в финансовой системе являлся узкоспециализированным звеном, связанным со специфической хозяйственной деятельностью.

Источниками образования Дорожного фонда являлись:

1) отчисления пользователей автомобильных дорог;

2) плата за въезд, выезд и транзитный проезд по территории Республики Казахстан;

3) сбор за реализацию бензина и дизельного топлива, реализуемых в розничной торговле;

4) плата за проезд по платным автомобильным дорогам.

Средства Дорожного фонда распределялись в установленной пропорции между Республиканским Дорожным фондом и областными дорожными фондами. Из республиканского фонда выделялись дотации в областные фонды для выравнивания уровней развития сети автодорог. Местные органы управления выделяли Дополнительные средства на развитие республиканских автодорог.

Управляло Дорожным фондом Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан, областными дорожными фондами - казенные предприятия автомобильных дорог. Контроль за целевым и рациональным использованием средств осуществляли местные представительные и исполнительные органы, органы Комитета финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан.