Роль и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

В науке конституционного, государственного права, как и в российском или международном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г. определяет понятие омбудсмана как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсман — это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности»[1].

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмана как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмана «как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: «омбудсман (от шведского ombudsman) — в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Уполномоченный по правам человека или омбудсман — это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Основная цель деятельности – содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[2]. Основные функции уполномоченных в достижении этой цели: восстанавливающая нарушенные права и свободы – исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина; посредническая (медиаторская) – предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы; правотворческая (способствующая выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) – совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; информационно-воспитательная – просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Косвенная цель деятельности уполномоченных по правам человека – повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Функции: контрольная – осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими; консультационная – информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан; координационная – организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[3].

Уполномоченные по правам человека действуют на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», пункт 1 статьи 5 которого гласит: «Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации»[4].

Уполномоченные по правам человека должны функционировать и на местном уровне. Возможны два варианта муниципальных уполномоченных по правам человека, действующие 1) как представители регионального Уполномоченного в муниципальных образованиях либо 2) самостоятельно на основании муниципальных правовых актов и при наличии в муниципальном образовании собственных материальных ресурсов. На наш взгляд, первый вариант наиболее предпочтителен для гарантирования независимости муниципальных уполномоченных от органов местного самоуправления.

В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях действуют представители или общественные помощники регионального уполномоченного по правам человека (Приморский край, Саратовская и Свердловская области). Для дополнительного обеспечения прав и свобод незащищенных слоев населения, кроме уполномоченных по правам человека, создаются специализированные уполномоченные, например, Уполномоченный по правам ребенка и т. п.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» позволил сделать вывод, что единые принципы деятельности уполномоченных по правам человека не установлены. Для совершенствования деятельности уполномоченных необходимо определение принципов, на основании которых должно осуществляться их эффективное функционирование. Изучив положения руководства ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, проанализировав законодательство об Омбудсманах зарубежных стран, практику деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, мы установили принципы деятельности уполномоченных по правам человека. Это независимость, доступность (информационная, организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность, взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий[5].

Независимость – важнейший принцип эффективного функционирования уполномоченных по правам человека. Существуют три основные составляющие независимости: институциональная, функциональная и персональная.

Институциональная независимость гарантируется закреплением в законе независимости и неподотчетности уполномоченных и отнесения Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ к высшим государственным должностям категории «А».

Функциональная независимость гарантируется с помощью законодательного закрепления: а) недопустимости вмешательства в их деятельность, б) достаточного финансового и материально-технического обеспечения; в) гарантий неприкосновенности[6].

Персональная независимость определяется процедурой выдвижения, назначения и освобождения от должности.

Сделанные выводы позволили сформулировать определение понятия «институт Уполномоченного по правам человека». Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Использование в законодательстве и юридической литературе терминов «охрана», «защита», «реализация», «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина послужило причиной подробного рассмотрения проблемы их соотношения. Автор разделяет позицию исследователей в этой области, которые считают, что понятия «охрана» и «защита» различаются по цели деятельности. Если цель охраны прав человека состоит в предупреждении нарушений прав и свобод человека и гражданина, то цель защиты заключается в том, чтобы восстановить нарушенное право. Понятие «обеспечение» рассматривается как родовое по отношению к понятиям «охрана» и «защита».

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в науке конституционного права имеет множество наименований, определений и включает в себя разные структурные элементы. Учитывая мнения ученых- юристов, автор пришел к выводу, что механизм обеспечения прав и свобод включает внутригосударственный и межгосударственный механизмы обеспечения[7].

Межгосударственный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется нами как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств.

Внутригосударственный – это механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в том или ином конкретном государстве.

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

По нашему мнению, механизм имеет сложную структуру и включает следующие элементы: 1) охрану прав и свобод, 2) защиту прав и свобод, 3) квалифицированную юридическую помощь, 4) пропаганду прав и свобод.

Действию каждого из указанных элементов механизма обеспечения прав и свобод должна соответствовать своя конкретная цель. Комплексное достижение этих целей позволяет обеспечивать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации[8].

Вместе с тем каждый элемент является относительно самостоятельным, поскольку в нем задействованы соответствующие органы и применяемые ими различные правовые средства. В зависимости от того, в каких и в скольких элементах механизма обеспечения прав и свобод участвует тот или иной орган публичной власти, общественная организация, можно судить о его значимости и месте в механизме обеспечения прав и свобод.

Охрана прав и свобод – деятельность, направленная на предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина, устранение причин, их порождающих. Осуществляется она путем установления общего конституционного правового режима и действия норм российского права (статическая сторона) и совершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина, улучшения общего экономического благосостояния нации и т. д. (динамическая сторона).

Защита прав и свобод – деятельность, осуществляемая компетентными органами либо управомоченным лицом самостоятельно (самозащита) всеми предусмотренными в законодательстве Российской Федерации правовыми средствами и способами с целью восстановления (признания) нарушенных (оспоренных) прав и свобод. Автором различаются 1) формы защиты и 2) правовые средства защиты.

Квалифицированная юридическая помощь, без которой часто нельзя достигнуть реализации прав и свобод, направлена как на недопущение нарушений, так и на восстановление уже нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Квалифицированная юридическая помощь представляет собой деятельность специализированных органов по применению соответствующих правовых средств для оказания юридического содействия человеку и гражданину в реализации его прав и свобод.

Такой элемент механизма обеспечения, как пропаганда прав и свобод, является особо важным и необходимым как для реализации прав и свобод человека и гражданина, так и для формирования правового государства и гражданского общества в целом. Пропаганда прав и свобод – это осуществляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, учебными заведениями, средствами массовой информации мероприятия по распространению и поддержке прав и свобод человека с целью воспитания нации в духе уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, развития правовой культуры и правосознания[9].

Исследование деятельности некоторых государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и установление основных достоинств института Уполномоченного по правам человека, позволили автору сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека в РФ занимает важное место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Выполняя контрольную, восстанавливающую нарушенные права и свободы, координационную и посредническую функции, уполномоченные осуществляют защиту прав и свобод и оказывают квалифицированную юридическую помощь, посредством правотворческой функции (способствующей выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) участвуют в охране прав и свобод.

Осуществление консультационной и информационно-воспитательной функций позволяет пропагандировать права и свободы и этим повышать уровень правовой культуры общества, создавать традицию приоритета соблюдения прав и свобод в деятельности государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц и государственных служащих.

Таким образом, уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи[10].

Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов остается дискуссионным.

По мнению автора, Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственными органами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствием государственно-властных полномочий и реализующими функцию государства – обеспечение прав и свобод человека и гражданина – методами убеждения, критики, публичности.

Автор отмечает, что условием осуществления механизма являются нормы конституционного и других отраслей права, регулируемые нормами общественные отношения в сфере государственной защиты прав и свобод, институты, обеспечивающие реализацию, а в необходимых случая защиту, прав и свобод личности.

Применительно к субъектам Российской Федерации автор выделяет ряд институтов, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод личности.

Подчеркивается, что созданный в субъектах РФ институт Уполномоченного, в силу компетенции, обрел собственное место среди иных региональных учреждений, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина. Региональными законами определено, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, но при этом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере прав человека[11].

По мнению автора роль Уполномоченного по правам человека в региональном механизме защиты прав заключена в следующем.

Во-первых, он осуществляет контроль за деятельностью различных органов на территории субъекта Российской Федерации, в сфере прав и свобод человека. Содействие жителям региона в восстановлении нарушенных прав есть одно из основных направлений его деятельности.

Во-вторых, весьма значительна роль Уполномоченного в плане выстраивания диалога между властными органами и населением. Во многом это достигается посредством взаимодействия Уполномоченного с различными государственными институтами, общественными объединениями, правозащитными организациями.

В-третьих, важна роль Уполномоченного по правам человека в правовом просвещении жителей регионов (юридические консультации гражданам в ходе приема, информирование жителей региона о ситуации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина посредством ежегодных и специальных докладов, проведение семинары, конференции по проблемам прав человека).

Автор также отмечает, что ценность института Уполномоченного по правам человека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственными интересами, независим, обладает парламентской легитимностью и, в своей деятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данный институт логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов и учреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека

Вывод об исключительной важности института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подводит автора к необходимости придания ему конституционно-правового статуса. Для этого в Конституции РФ должна быть предусмотрена отдельная глава, посвященная институту Уполномоченного по правам человека и закрепляющая статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.