Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России

Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Внутреннее взаимодействие – это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого.

Внешнее взаимодействие – это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека с государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека[36].

В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивного взаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.

Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов и прокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правам человека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомления Уполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений и принятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.

Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных по правам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи[37].

Основные меры по созданию единой системы уполномоченных, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ сводятся к следующему:

• предоставить право вносить предложения о кандидатурах на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации;

• законодательно закрепить положение о системе уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи. Обязанность обеспечивать согласованную деятельность системы возложить на Уполномоченного по правам человека в РФ;

• наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом отдавать особые поручения научно-аналитического, информационного и методического характера региональным уполномоченным, обязанность исполнения которых возложить на региональных уполномоченных;

• предусмотреть обязательность участия всех уполномоченных в ежегодном «Координационном совете уполномоченных по правам человека» в целях разработки, планирования и осуществления согласованных действий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также обмена информацией;

• проводить при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, совместные проверки и направлять по их результатам заключения государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу или государственному служащему, в решениях или действиях (бездействии) которых выявлено нарушение прав и свобод граждан, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» практически полностью отсутствуют полномочия для совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина, развития международного сотрудничества в области прав человека, а также правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Следовательно, уполномоченные не имеют возможности в полной мере осуществлять правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную, консультационную и координационную функции.

Этот серьезный пробел правового регулирования ведет к тому, что роль уполномоченных в механизме обеспечения прав и свобод умаляется и основополагающий принцип эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека – соответствие поставленных перед ними задач и предоставленных полномочий – не реализуется.

Необходимо закрепить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» ряд полномочий, необходимых для осуществления уполномоченными указанных функций.

В частности, для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в РФ следует наделить следующими правами: законодательной инициативы, участвовать в рабочих группах, создаваемых для разработки проектов законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, получать примерные программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и находящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свобод человека и гражданина, для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» показал недостаточную гарантированность независимости уполномоченных. В связи с этим разработаны рекомендации, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего гарантии институциональной, функциональной и персональной независимости уполномоченных по правам человека.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» наиболее тщательно регламентирована деятельность уполномоченных по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Однако, как показывает практика, и в осуществлении этой деятельности есть серьезные правовые проблемы.

На основе анализа законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» выделены три варианта правового регулирования компетенции региональных уполномоченных. Первый – ограничение компетенции уполномоченного рассмотрением жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих соответствующего субъекта РФ.

Второй вариант – использование в статье, устанавливающей компетенцию, формулировки, аналогичной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Третий вариант – расширение компетенции региональных уполномоченных за счет включения дополнительных субъектов, на решения или действия (бездействие) которых они вправе рассматривать жалобы.

Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации должна быть следующая: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих; региональные уполномоченные по правам человека рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации; муниципальные уполномоченные рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих.

Для реализации таких важных принципов, как организационная доступность Уполномоченного по правам человека и оперативность его деятельности, предлагается предоставить региональным уполномоченным по правам человека полномочия рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ[38]. Важно принять Федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» и включить в него положение о том, что компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его права при проведении проверки по жалобе, а также на действия по результатам рассмотрения жалобы распространяются на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ. За территориальными органами федеральных органов исполнительной власти следует закрепить обязанности предоставления запрошенных Уполномоченным материалов, документов и иной информации, рассмотрения заключений Уполномоченного и сообщения в письменной форме о приятных мерах.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан информировать Уполномоченного по правам человека в РФ о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, допущенных решениями и действиями (бездействием) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ, а также иметь возможность обратиться к федеральному Уполномоченному с ходатайством о проведении проверки и оказании содействия в восстановлении нарушенных данными органами прав и свобод человека и гражданина[39].

Анализ деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан позволил выявить ряд правовых проблем, недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах и сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования.

- первое, предоставить право вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в РФ Общественной Палате РФ и общероссийским правозащитным общественным организациям, на должность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ — региональным правозащитным общественным организациям и структурным подразделениям общероссийских и межрегиональных правозащитных общественных организаций, осуществляющим свою деятельность в субъекте РФ, общественным палатам субъекта, а также Уполномоченному по правам человека в РФ;

- второе, изложить статью 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в следующей редакции: «Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены на территории РФ, жалобы их законных представителей, а также общественных объединений, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены»;

- третье, исключить требование обжалования решений или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в судебном порядке до обращения к уполномоченным по правам человека в субъектах РФ;

- четвертое, внести изменения в статью 17.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях в следующей редакции: «Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ; отказ должностного лица от рассмотрения заключения Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и не предоставление в срок более одного месяца письменного ответа о принятых мерах по рекомендациям, содержащимся в его заключении, и неисполнение должностными лицами других обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ», влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда»;

- пятое, закрепить в действующих Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях процедуру рассмотрения ходатайств и заявлений Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их право знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

- шестое, предоставить, для достижения принципов оперативности и доступности деятельности уполномоченных по правам человека, право заявителям подавать жалобу на электронный почтовый ящик или сайт Уполномоченного в международной компьютерной сети Интернет.

Законодательные предложения по развитию института Уполномоченного в России.

Дальнейшее содержательное и структурное развитие в России государственной защиты прав человека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:

1) расширение и уточнение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ;

2) стимулирование строительства службы региональных омбудсманов и определение основных принципов их взаимодействия с центром;

3) создание института специализированных уполномоченных.

Компетенция Уполномоченного

Рассматривая и принимая в 1996 году Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - ФКЗ), Дума конструировала в значительной мере умозрительный институт, не имевший опыта функционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российского омбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность до принятия закона об Уполномоченном, может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственном измерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было не закрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующих государственных институций, не реформирование уже существующего, а создание нового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта. Отсюда - многие недостатки и недоговоренности действующего закона.

Наверное, основным из них является невыстроенность взаимоотношений между федеральным Уполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статуса региональных омбудсменов, их полная "оторванность" от Уполномоченного по правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом. Сильный и самостоятельный тогда Совет Федерации, состоявший из руководителей субъектов, блокировал любые попытки вмешательства центра в их исключительную компетенцию, распространявшуюся, как полагали на местах, и на институты защиты прав человека. По этой причине в ФКЗ и была включена статья 5, по сути закрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с омбудсменами территорий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека, которая финансируется из регионального бюджета.

Объективные трудности регулирования деятельности создаваемого института и столь же объективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ в редакции, остающейся неизменной по сей день. Но время практических действий по его ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного как института, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основания ставить вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений. Помимо указанных оснований, существует и новый правовой контекст, с которым ФКЗ не во всем корреспондирует. Это касается прежде всего кодифицированных актов - ГПК, УПК, КоАП.

Кроме того, ФКЗ и сегодня вступает в перекличку с несколькими федеральными законами, и в дальнейшем регулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно еще шире отражаться в законодательстве[40]. Следовательно, правовое развитие института Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовые акты.

Основными проблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и в других законах, представляются следующие:

- определение места Уполномоченного в надзорном судопроизводстве в гражданском, уголовном процессах, производстве по делам об административных правонарушениях;

- право Уполномоченного по собственной инициативе обращаться в суд в защиту публичного интереса;

- активизация участия Уполномоченного в законотворчестве;

- участие Уполномоченного в становлении общественного контроля за обеспечением прав человека;

- развитие системы региональных омбудсменов и взаимодействие уполномоченных двух уровней.

1. Уполномоченный и пересмотр вступивших в законную силу судебных решений

Действующая редакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагирования соответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном, вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотренным новыми кодексами.

Согласно главе 41 ГПК РФ[41] в надзорную инстанцию вправе обратиться с жалобой лицо, участвующее в деле, а также другие лица, чьи права либо законные интересы нарушены постановлениями судов. Прокуроры не обладают правом принесения протеста и могут обращаться с представлениями в порядке надзора лишь по тем делам, в которых они участвовали в суде первой инстанции. При этом обращение с надзорной жалобой или представлением само по себе не включает процедуру пересмотра дела. Рассмотрев жалобу, судья надзорной инстанции выносит определение об истребовании дела либо об отказе в этом. В случае отказа председатель соответствующего суда (а в случае Верховного Суда РФ - председатель или его заместитель) вправе не согласиться с определением судьи и вынести определение об истребовании. Поступившее дело рассматривается судьей, принимающим еще одно определение - о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции либо отказе в этом. Отказ, опять-таки, может быть преодолен председателем суда. После чего дело рассматривается - если оно истребовано и вынесено определение о передаче его для рассмотрения по существу - в порядке надзора в судебном заседании.

Уголовно-процессуальный порядок надзорного производства представляет примерно ту же модель, что и описанная в гражданском процессе, однако для доступа к правосудию подателю жалобы или представления надлежит преодолеть не две ступени, а одну. В соответствии с главой 48 УПК, судья, рассматривающий жалобу или представление, вправе либо отказать в их удовлетворении либо передать их на рассмотрение суда надзорной инстанции. Истребование дела не образует самостоятельного этапа: при рассмотрении жалобы (представления) судья в необходимых случаях может истребовать уголовное дело, но может вынести постановление и на основе жалобы (представления), без изучения материалов дела. Председатель суда надзорной инстанции, опять-таки, вправе не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении жалобы и вынести постановление о возбуждении уголовного производства. В случае положительного решения (на уровне или судьи, или председателя суда) уголовное дело подлежит надзорному рассмотрению в судебном заседании.

Место Уполномоченного в этой цепочке не определено, и его права, предусмотренные ФКЗ, в том числе право присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора, не могут быть реализованы.

Чтобы найти место омбудсмена в новом надзорном производстве, встроить его в этот ряд, ФКЗ, с одной стороны, ГПК и УПК - с другой, должны быть гармонизованы. Кодексы следует дополнить положениями, предусматривающими участие омбудсмена в надзорном обжаловании. Новыми нормами кодексов (соответственно статьей 3831 ГПК и статьей 4061 УПК) должно быть установлено, что Уполномоченный, при рассмотрении жалобы, поступившей на его имя, вправе обратиться с ходатайством к председателю суда надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда в случае, если судьей, рассматривавшим надзорную жалобу, вынесены определение об отказе в истребовании дела (в случае ГПК) либо определение или постановление об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Кроме того, в дополнениях к ГПК возможно указание и на право Уполномоченного на обращение к Председателю Верховного Суда РФ после рассмотрения дела по существу в суде надзорной инстанции, поскольку в соответствии со статьей 389 ГПК Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель вправе внести в Президиум Верховного Суда представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора "в целях обеспечения единства судебной практики и законности".

Кроме того, ГПК и УПК должны быть дополнены положениями об участии Уполномоченного в судебном заседании суда надзорной инстанции в случае удовлетворения направленного им ходатайства по жалобе.

2. Уполномоченный и судебная защита общественных интересов

ФКЗ в статье 29 наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Правом на обращение в суд по собственной инициативе, вне зависимости от поступления жалобы конкретного лица или организации, Уполномоченный не обладает.

Представляется необходимым наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевидной общественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решение соответствовало бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного содействовать совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая задача, помимо весьма ограниченных - в силу отсутствия у него права законодательной инициативы - возможностей омбудсмена участвовать в законодательном процессе, может быть реализована путем судебного обжалования нормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают права и свободы граждан[42].

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба может затрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихся заявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого круга лиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

Изложенное свидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

Предлагаемые изменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

3. Правовые гарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе

Практика применения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующих влияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же время позиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

Действующая редакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена с парламентом:

1) обращение с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства либо о восполнении в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

2) выступление с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан (статья 32);

3) обращение в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний и участие в их работе (статья 32);

4) направление в Совет Федерации и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за календарный год и в Думу - специальных докладов (статья 33);

5) обеспечение Уполномоченного документами, принимаемыми Федеральным Собранием (статья 36).

Из приведенного перечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первый пункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, а законодательных предположений.

Поскольку текущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроля Уполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправе направить в Государственную Думу заключение на проект федерального конституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либо подготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следует указать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Кроме того, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всеми законопроектами.

Несмотря на отсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех лет существования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправно направлялись им в Думу[43]. Однако отсутствие у данных заключений законного статуса препятствовало как обязательному ознакомлению с ними депутатов, так и опубликованию таких заключений в государственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.

Учитывая печальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемым законопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить в Регламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случае их поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом в Совет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).

4. Уполномоченный и общественный контроль

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" был принят в первом чтении еще 16 сентября 2003 года. С тех пор всё встало.

Необходимость законодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений прав человека в закрытых учреждениях (прежде всего - пенитенциарной системе и милиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цель его - обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы, отделения милиции, места содержания задержанных.

Еще в специальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России" на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО были отмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению к людям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособности правоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить эти проблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах, Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона об общественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участии общественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говорить действующий омбудсман В.П.Лукин.

Проектом, принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определены общественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатуры членов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данные кандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некой фильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членов комиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования (дееспособность, возраст - старше 25 лет, отсутствие судимости), решение по существу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры не предусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выбор Уполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшей кандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертами НПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно - личные собеседования.

Полномочия утвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе - то, ради чего, собственно, и продвигается проект, - контроль без предупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания (кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (с учетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать в работе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии с арестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющих представителю учреждения видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаны безотлагательно принимать членов комиссии.

В настоящее время законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того, что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции, осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, для реализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается в дополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсмена утверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения о прекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.

Если эпопея с юридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенных когда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапом становления института гражданского контроля, в который будет включен, как связующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. В дальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить в себя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатных учреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрической помощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъ