Западный опыт регулирования лоббизма

Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих полити­ческих системах, практика регулирования этого механиз­ма различается. Мировое сообщество не выработало еди­ного мнения относительно необходимости и полезности лоббист­ской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение запад­ного опыта отношений групп интересов в целом и групп интере­сов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несом­ненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать поло­жительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп  давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.

Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности[8].

Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 го­ду закон был доработан. В частности, те­перь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, пра­вила регистрации и предоставления от­четов о своей деятельности.

Помимо закона о раскрытии лоббист­ской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах ино­странных компаний.

В 1988 году закон о лоббистской дея­тельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.

В настоящее время законы о лоббист­ской деятельности подготовлены к рас­смотрению в таких странах, как Брази­лия и Австралия.

Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоб­бистской деятельности отсутствует, од­нако лоббизм признается неотъемле­мой частью политического процесса и регулируется другими законодательны­ми актами.

Такая модель регулирования лоббист­ской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регла­мент деятельности бундестага», «Регла­мент деятельности федерального прави­тельства», «Единое положение о феде­ральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участво­вать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных за­седаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запре­щает депутатам заниматься представи­тельством интересов, но обязывает де­путатов раскрывать свою заинтересо­ванность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.

Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обна­родованию.

В Великобритании также ведется ре­естр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.

Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воз­действия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функцио­нального представительства, в рамках ко­торой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на по­стоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке полити­ческого курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое уча­стие корпораций в политическом процес­се, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия по­литических решений и «обратить его ли­цом» к конкретным интересам.

На политической арене общества дей­ствуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации пред­принимателей, организации наемного труда и государство, которое является ар­битром взаимоотношений труда и капи­тала. Вопросы экономического характе­ра, а также вопросы регулирования тру­довых отношений решаются в одних слу­чаях еще до поступления соответствую­щего законопроекта в парламент, а в дру­гих случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комис­сиях при непосредственном равноправ­ном участии организованных групп инте­ресов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроек­та и его утверждения правительством яв­ляется более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законо­дательной инициативы обладает государ­ство и вносит в парламент 99% всех рас­сматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических реше­ний получила название трипартизма.

В полной мере трипартизм не реализо­ван ни в одной стране мира, тем не ме­нее, в европейских странах созданы ин­ституциональные механизмы аккумули­рования и агрегирования интересов.

Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в по­литический процесс через Экономиче­ской и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для мно­гих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических реше­ний. Хотя решения совета формально но­сят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и за­конопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.

Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признает­ся существующим де-факто, но и прирав­нивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.

Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорга­низации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лобби­стов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов при­нято не было. В том же году было созда­но Общество практикующих в европей­ских делах – зонтичная организация лоб­бистов, призванная способствовать про­зрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.

Кроме того, в Европейском союзе соз­дана система стимулирования регистра­ции лоббистов, предполагающая, в част­ности, предоставление права беспрепят­ственного доступа для зарегистрирован­ных лоббистов в здания, где располага­ются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.

В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсут­ствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую дея­тельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значи­тельных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.